Actualiteit

Coördinatie: Vincent Sagaert en Dirk Scheers

Is er nog vrijheid om te betogen?

De laatste maanden verschenen er naar aanleiding van het overheidsoptreden bij diverse manifestaties diverse berichten in de media over de toenemende druk op het recht om te betogen in België. Er komt in het bijzonder kritiek op het gegeven dat er vaak een voorafgaande toelating wordt gevraagd om te betogen, en dat er zelfs gemeentelijke administratieve sancties (GAS-boetes) worden opgelegd nadien, bijvoorbeeld omdat er geen toelating was gegeven voor de betoging of nog, voor die welbepaalde (symbolische) plaats van de betoging (bv. Marien A., «Twintigtal activisten dient bezwaar in tegen GAS-boetes na vreedzaam protest: «Deze boetes worden steeds vaker ingezet als middel om kritische stemmen te controleren» », Het Laatste Nieuws, 13 november 2024, www.hln.be). In gelijkaardige zin uitte ook het Federaal Instituut voor de Rechten van de Mens (FIRM) kritiek in zijn jaarverslag van 2024, dat onlangs werd gepubliceerd (FIRM, Jaarverslag 2024, 16 juni 2025, www.federaalinstituutmensenrechten.be/nl/jaarverslag2024). Volgens het FIRM is er sprake van een trend waarbij de vrijheid van betoging, en daarmee samenhangend de ruimte voor het openbaar debat, steeds meer wordt bedreigd in België.

Het recht op betogen is een fundamenteel recht, gewaarborgd in artikel 11 EVRM en artikel 26 Grondwet, maar het is geen absoluut recht en beperkingen zijn mogelijk, bijvoorbeeld ter handhaving van de openbare orde door gemeenten. Zo bepaalt artikel 26, tweede lid Grondwet uitdrukkelijk dat bijeenkomsten in open lucht, zoals betogingen, volledig onderworpen blijven aan de politiewetten. Dat de (gemeentelijke) overheid beperkingen oplegt ten aanzien van betogers, heeft te maken met de openbare veiligheid en rust (zie art. 135, § 2 nieuwe Gemeentewet). Vanuit die optiek is het in beginsel dan ook toelaatbaar dat gemeenten betogingen reglementeren, bijvoorbeeld door ze aan een voorafgaande toelating te onderwerpen of desnoods zelfs te verbieden, of nog door een GAS-boete op te leggen bij de niet-naleving ervan.

Wel geeft dit aanleiding tot een moeilijke evenwichtsoefening tussen enerzijds de bescherming van het recht op betogen en anderzijds wat er noodzakelijk is ter vrijwaring van de openbare orde en veiligheid tijdens een betoging. Uit de rechtspraak blijkt in elk geval dat een algemeen en permanent verbod op (bepaalde) betogingen uit den boze is (bv. RvS 2 april 1999, nr. 79.772). Voor het overige is het evenwel moeilijk om zwart-wit te formuleren wanneer het gaat om een toegelaten streven van de overheid om de openbare orde te vrijwaren dan wel om een willekeurig overheidsoptreden (zie voor een bespreking van de rechtspraak ter zake (o.a.) Leloup M., «De betogingsvrijheid en de vrijwaring van de openbare orde: een analyse van de Europese en de Belgische rechtspraak», TBP 2016/10, 560-578; Velaers J., De Grondwet. Een artikelsgewijze commentaar, I, die Keure, 2019, 573-575).

Zo mag een gemeente niet zomaar de plaats (en het tijdstip) van een betoging aan banden leggen en moet er bijvoorbeeld sprake zijn van gelijkwaardige alternatieven die worden geboden (bv. RvS 23 december 2011, nr. 217.060; EHRM 7 februari 2017, nr. 57818/09 e.a., «Lashmankin e.a./Rusland»).

Daarnaast benadrukt de Raad van State steevast dat een betoging in geen geval kan worden verboden op basis van loutere vermoedens van ordeverstoring; een beoordeling in concreto is steeds vereist. De loutere vrees voor een tegenbetoging en de daarmee gepaard gaande dreigende ordeverstoringen zullen dus niet volstaan (bv. RvS 26 mei 2023, nr. 256.620).

Bovendien moet ook steeds het proportionaliteitsbeginsel in acht worden genomen, dat een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur is, maar ook een belangrijke beperkingsvoorwaarde uitmaakt op Europees mensenrechtelijk niveau. Volgens het EHRM impliceert dit laatste bijvoorbeeld dat de overheid voorzichtig moet omspringen met het ingrijpen in een betoging: het loutere feit dat er geen toelating werd verkregen voor de betoging, maakt de bijeenkomst misschien wel onwettig, maar betekent nog niet dat ze ook zomaar mag worden verboden of uiteengedreven wanneer de openbare orde daardoor niet ernstig wordt verstoord, op het gevaar af van een disproportioneel overheidsoptreden (EHRM 15 november 2018, nr. 29580/12 e.a., «Navalnyy/Rusland»).

De rechtsbescherming geboden door de rechter is één ding; mensenrechten moeten uiteraard ook in acht worden genomen door de overheid zelf bij het opleggen van de beperking. Het uitgangspunt bij een dergelijk overheidsoptreden valt nochtans te begrijpen: in onze hedendaagse «risicomaatschappij» (cf. Beck U., Risk society: Towards a new modernity, Sage, 260 p.) staat het beheersen en zoveel mogelijk afdekken van risico’s immers centraal, ook wanneer er wordt betoogd. Tegelijk moeten we erover waken dat de door de overheid opgelegde beperkingen, in hun geheel beschouwd, op termijn niet zouden bijdragen aan een geleidelijke uitholling of «erosie» van het recht op betogen (zie ook het FIRM in zijn jaarverslag 2024, 18). Ook hier is een belangrijke taak weggelegd voor de overheid. Het is immers essentieel dat de overheid niet alleen kijkt door een veiligheidsbril, maar ook de orde consequent handhaaft vanuit een meer mensenrechtelijke bril, zodat de vrijheid van betogen blijvend gewaarborgd wordt.

Liesbeth Todts

Professor Bestuursrecht, UGent