Capita selecta rechtspraak Raad van State inzake rechtsbescherming tegen de overheid 2023-24

F. EGGERMONT1

Deeltijds docent Vrije Universiteit Brussel

In dit overzicht van rechtspraak wordt een selectie van arresten van de Nederlandstalige kamers van de Raad van State opgenomen, gewezen in het gerechtelijk jaar 2023-24, die is te kaderen in de rechtsbescherming tegen de overheid.

I. Inleiding¹

1. Deze bijdrage is het vervolg op de overzichten van rechtspraak, die eerder werden gepubliceerd in het Rechtskundig Weekblad.² In het laatste overzicht, dat betrekking had op het gerechtelijk jaar 2022-23, is bijvoorbeeld vastgesteld dat er een gebrek in eenheid van rechtspraak van de Raad van State is wat betreft de vordering tegen een bestemmingsbeslissing in het kader van het dierenwelzijn. Er werd opgeroepen om de rechtspraak in die zin aan te passen dat een verzoeker zich onmiddellijk na het nemen van een bestemmingsbeslissing met een vordering tot schorsing (bij uiterst dringende noodzakelijkheid) tot de Raad van State mag wenden om rechtsbescherming te verkrijgen om de mogelijkheid niet te verliezen om het dier terug te krijgen.

In het gerechtelijk jaar 2023-24 zijn er opnieuw verschillende ontwikkelingen noemenswaardig. Wederom is de toegankelijkheid van de rechtspraak van de Raad van State het opzet van dit overzicht van rechtspraak van de Nederlandstalige kamers van de Raad van State, gewezen in het gerechtelijk jaar 2023-24, die betrekking heeft op de rechtsbescherming tegen de overheid.

2. Eerst wordt ingegaan op de rechtspraak inzake de rechtsmacht en de bevoegdheid van de Raad van State. Vervolgens worden zekere aspecten van de ontvankelijkheid van het beroep toegelicht, waaronder de tijdigheid van het beroep, het voorwerp van het beroep en de aanvechtbaarheid van de bestreden beslissing, en de hoedanigheid en het belang bij het beroep. Zo worden het actueel belang, het wettig belang en het functioneel belang besproken. Daarna wordt gekeken naar de ontvankelijkheid en de omschrijving van het middel, de wisseling van stukken met de Raad van State en tussen partijen. Voorts wordt ingegaan op de vordering tot schorsing, al dan niet bij uiterst dringende noodzakelijkheid, en op de gevolgen van vernietigingsarresten. Er wordt geëindigd met de schadevergoeding tot herstel.

3. De klassieke disclaimer is dat deze capita selecta inherent beperkt van opzet zijn, omdat er - wegens de noodzakelijke beperking aan de omvang ervan - geen ruimte is om rechtspraak van de Franstalige kamers van de Raad van State, noch van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens op te nemen. De lezer van deze bijdrage moet dan ook voor ogen houden dat deze kroniek is gesteund op in juriDict³ opgenomen Nederlandstalige rechtspraak die als belangrijk wordt beschouwd en die dateert van de bestreken periode.

II. Rechtsmacht en bevoegdheid van de Raad van State

4. De vernietigingsbevoegdheid van de Raad van State is algemeen en residuair. Ze is algemeen, in die zin dat de Raad van State de natuurlijke rechter is in het administratiefrechtelijk annulatieberoep⁴ en dat alle eenzijdige administratieve rechtshandelingen in principe voor dit rechtscollege kunnen worden bestreden.⁵

Volgens artikel 14, § 1, eerste lid, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State van 12 januari 1973 (hierna: RvS-wet) doet de Raad van State uitspraak indien het geschil niet door de wet aan een ander rechtscollege wordt toegekend.⁶ Daarenboven mag niet uit het oog worden verloren dat de rechtsmacht van de Raad van State wordt bepaald door het werkelijk en rechtstreeks voorwerp van het beroep tot nietigverklaring,⁷ zoals het benaarstigen van de nietigverklaring van een handeling die de administratieve toestand van een rechtsonderhorige wijzigt en die het herstel in de vorige toestand beoogt. Zelfs indien de administratieve overheid dienaangaande niet beschikt over enige beoordelingsbevoegdheid, is de rechtsmacht van de Raad van State niet uitgesloten,⁸ ook al is het bestuur ten aanzien van bepaalde aspecten van zijn besluitvorming gebonden.⁹ Om de rechtsmacht van de Raad van State uit te sluiten, is vereist dat de gebonden bevoegdheid in hoofde van het bestuur gepaard gaat met een subjectief recht in hoofde van de verzoeker.¹⁰ De Raad van State is dan ook zonder rechtsmacht als het vernietigingsberoep betrekking heeft op een beslissing waarbij de overheid vaststelt dat iemand niet voldoet aan de wettelijke en/of reglementaire voorwaarden, waardoor hij geen aanspraak kan maken op een subjectief recht.

Uit het voorgaande volgt dat de omschrijving van het voorwerp van het beroep bijzonder belangrijk is voor de bepaling of de Raad van State al dan niet met rechtsmacht is.¹¹

5. Op 14 november 2023 heeft de algemene vergadering van de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, bij arrest nr. 257.892, evenwel een bijzonder belangwekkend arrest gewezen, waarbij zijn rechtsmacht wordt uitgebreid. Wat werd aangevochten, was de weigering van de toekenning van een subsidie, waarbij de voorwaarden volledig werden bepaald in de regelgeving, zonder enige discretionaire beoordelingsmarge. De algemene vergadering steunde zich op artikel 159 van de Grondwet - onwettigheid van het subsidiebesluit - om de vernietiging van de subsidiebeslissing te verkrijgen. Volgens de algemene vergadering is de Raad van State slechts zonder rechtsmacht wanneer aan twee connexe voorwaarden is voldaan waarbij niet alleen acht moet worden geslagen op het voorwerp van de vordering, maar ook op het aangevoerde middel.

De eerste voorwaarde houdt verband met het voorwerp van het beroep, met datgene wat wordt gevorderd, namelijk de erkenning of de vaststelling van het bestaan van een subjectief recht in hoofde van de rechtzoekende, aangezien hij voldoet aan alle voorwaarden waarvan het objectief recht deze aanspraak afhankelijk maakt. De eerste voorwaarde is alleen maar vervuld wanneer de bevoegdheid van de administratie volledig gebonden is.

De tweede voorwaarde heeft betrekking op de middelen die tot staving van het annulatieverzoek worden aangevoerd. De Raad van State heeft geen rechtsmacht wanneer het aangevoerde annulatiemiddel wordt afgeleid uit de schending van de rechtsregel die deze verplichting vestigt. De Raad van State blijft bevoegd wanneer het ontstaan van het subjectief recht afhangt van een voorafgaande beslissing van de administratieve overheid, die, wat die beslissing betreft, over een discretionaire bevoegdheid beschikt, ook al is haar bevoegdheid op bepaalde vlakken gebonden.

Volgens de algemene vergadering moet dus in de eerste plaats worden nagegaan of het bestuur bij het nemen van de bestreden beslissing over enige discretionaire beoordelingsbevoegdheid beschikte, dan wel slechts over een gebonden bevoegdheid en in dat opzicht slechts heeft moeten vaststellen of de reglementair vastgestelde voorwaarden, zoals het die als overheid interpreteert, vervuld waren. Bij de beoordeling van het werkelijk en rechtstreeks voorwerp van het beroep moet volgens de algemene vergadering acht worden geslagen op de door de verzoeker ingeroepen middelen en vermeende onwettigheden.¹²

Dit arrest is gewezen op andersluidend advies van het auditoraat, dat ter terechtzitting erop wees dat de redenering volgen die uiteindelijk is aangenomen door de algemene vergadering, inhoudt dat als de Raad van State geen rechtsmacht heeft, hij niet de middelen mag beoordelen, maar om na te gaan of hij al dan niet rechtsmacht heeft, dienen steeds de middelen te worden beoordeeld. Bovendien zou het volstaan om een middel op te werpen waarin de toepassing van artikel 159 van de Grondwet wordt gevraagd tegen het reglementair besluit waarvan het individuele besluit (vaak zal het gaan om een subsidiebesluit waarbij het bestuur een louter gebonden bevoegdheid heeft) een toepassing is, om de Raad van State met rechtsmacht te verklaren, terwijl de justitiële rechter ook artikel 159 van de Grondwet mag aanwenden. Volgens de algemene vergadering spreekt de Raad van State zich immers niet over het subjectief recht uit wanneer hij oordeelt op grond van artikel 159 van de Grondwet over de reglementaire basis van het bestreden besluit.¹³ Hierdoor zullen twee rechters - de Raad van State en de justitiële - zich kunnen uitspreken over het besluit waartegen een middel met een exceptie van onwettigheid wordt ontwikkeld tegen het reglementaire besluit dat de voorwaarden bepaalt waaronder de subsidie kan worden verleend. Een parallelle bevoegdheid is volgens het auditoraat strijdig met het door de grondwetgever beoogde exclusief karakter van de rechtsmachttoekenning. Met het «juiste middel» kan een verzoeker zich namelijk wenden tot zowel de Raad van State als de gewone hoven en rechtbanken.¹⁴

Het wordt met andere woorden uitkijken naar wat het Hof van Cassatie over de rechtsmachtsuitbreiding door de algemene vergadering van de afdeling Bestuursrechtspraak zal oordelen, zodra het wordt gevat met een verzoek om uitspraak te doen over een attributieconflict.¹⁵

6. Er zijn ook andere arresten gewezen, die betrekking hebben op de rechtsmacht en bevoegdheid van de Raad van State.

Zo heeft de Raad van State geoordeeld dat het hem niet toekomt de motieven te onderzoeken van de beslissing inzake betwistingen omtrent de betaling van een vergoeding aan de eigenaar van een grond die met een erfdienstbaarheid wordt bezwaard of omtrent de minnelijke aankoop een perceel, want die betreffen de vaststelling van een subjectief recht.¹⁶

7. Artikel 21 van de wet van 12 juli 1976 «betreffende het herstel van zekere schade veroorzaakt aan private goederen door natuurrampen» bepaalt dat de belanghebbende een voorziening inzake de definitieve schadeloosstelling kan instellen bij het hof van beroep van het ambtsgebied waarin zich de provincie bevindt waarvan de gouverneur in eerste aanleg uitspraak heeft gedaan. Hieruit volgt dat de wetgever de rechtsmacht inzake geschillen over beslissingen over de definitieve schadeloosstelling door het landbouwrampenfonds, ongeacht of de definitieve beslissing op administratief niveau werd genomen door de gouverneur dan wel door een departement van de Vlaamse overheid, uitdrukkelijk heeft toevertrouwd aan de hoven van beroep. Deze vaststelling sluit de rechtsmacht van de Raad van State uit, zonder dat nog moet worden onderzocht of het werkelijke en rechtstreekse voorwerp van het annulatieberoep geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op een geschil over een subjectief recht. Dezelfde conclusie geldt ook voor de voorbereidende rechtshandelingen, zonder te moeten onderzoeken of die handelingen op zich de rechtstoestand hebben gewijzigd.¹⁷

8. Artikel 569, 32°, van het Gerechtelijk Wetboek bepaalt dat de rechtbank van eerste aanleg kennis neemt «van geschillen betreffende de toepassing van een belastingwet». Bijgevolg vallen (individuele) fiscale geschillen «betreffende de toepassing van een belastingwet» niet onder de algemene residuaire bevoegdheid van de Raad van State en heeft hij - behoudens een uitdrukkelijk andersluidende of van artikel 569, 32°, van het Gerechtelijk Wetboek afwijkende bepaling - nog enkel rechtsmacht voor normatieve fiscale rechtshandelingen. De fiscale kamers van de rechtbanken van eerste aanleg zijn dus bevoegd voor individuele beslissingen genomen door de fiscus, niet alleen wat de betwistingen over de verschuldigdheid van de aanslag of de heffing zelf betreft, maar ook de betwistingen naar aanleiding van andere individuele fiscale rechtshandelingen vóór of na de vestiging van de belasting, zelfs wanneer het fiscaal bestuur over een discretionaire beoordelingsbevoegdheid beschikt. Op grond van artikel 569, 32°, van het Gerechtelijk Wetboek is de rechtbank van eerste aanleg derhalve bevoegd voor de administratieve geldboetes opgelegd op grond van een belastingwet, alsook voor het milderen en kwijtschelden ervan.¹⁸

9. Op grond van het Mestdecreet van 22 december 2006 neemt de rechtbank van eerste aanleg, vanaf de betekening van het dwangbevel, met volle rechtsmacht kennis van de geschillen met betrekking tot de bestuurlijke geldboeten. Vanaf die betekening heeft de Raad van State dan ook geen rechtsmacht meer om uitspraak te doen over de beroepen tot nietigverklaring die worden gericht tegen de beslissing tot het (verwerpen van het bestuurlijk beroep tegen de beslissing tot het) opleggen van de geldboete. Artikel 69, § 2, van het Mestdecreet kwalificeert als een wet die het geschil aan een ander rechtscollege toekent, in de zin van artikel 14, § 1, eerste lid, RvS-wet. Zolang er geen dwangbevel wordt betekend met toepassing van artikel 68, § 2, van het Mestdecreet, beschikt de Raad van State echter wel nog over de rechtsmacht om kennis te nemen van beroepen die worden gericht tegen de beslissingen tot het opleggen van een geldboete. De wettigheidscontrole die de Raad van State in een dergelijk geval uitoefent, verschilt niet van de wettigheidscontrole die de rechtbank kan uitoefenen wanneer zij kennisneemt van een verzet op grond van artikel 69, § 2, van het Mestdecreet. Er bestaat dan ook op het vlak van de aanspraken op wettigheidscontrole geen wezenlijk verschil in behandeling van de personen aan wie een boete wordt opgelegd naargelang zij spontaan overgaan tot betaling dan wel het dwangbevel afwachten.¹⁹

10. Artikel 22, §§ 1 en 3, van de bijzondere wet van 12 januari 1989 «met betrekking tot de Brusselse instellingen» bepaalt dat alleen het Brussels Hoofdstedelijk Parlement zich uitspreekt over de geldigheid van de kiesverrichtingen wat betreft zijn leden en de opvolgers. Elke taalgroep in het Parlement onderzoekt de geloofsbrieven van zijn leden en beslecht de geschillen die hieromtrent rijzen. Hieruit volgt dat betwistingen ter zake buiten de rechtsmacht van de Raad van State vallen, ook al heeft in het arrest Mugemangango vs. België, van 10 juli 2020, het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (Grote kamer) geoordeeld dat een dergelijke regeling de rechten van de mens schendt omdat ze niet voldoende en adequate waarborgen biedt om willekeur uit te sluiten en een doeltreffende toetsing te garanderen. Dat de bijzondere wet nog niet is aangepast, impliceert echter niet dat Raad van State zich met rechtsmacht mag verklaren om zich over de geldigheid van de kiesverrichtingen met betrekking tot het Brussels Hoofdstedelijk Parlement uit te spreken.²⁰

11. De bevoegdheid van de justitiële rechter om met toepassing van artikel 877 van het Gerechtelijk Wetboek partijen of derden te gelasten om een bestuursdocument over te leggen dat het bewijs inhoudt van een ter zake dienend feit, brengt niet met zich mee dat het uitsluitend aan die justitiële rechter toekomt en niet langer aan de Raad van State om zich uit te spreken over de wettigheid van de weigering om een rechtsonderhorige toegang te verlenen tot een bestuursdocument.²¹

Artikel 877 van het Gerechtelijk Wetboek is echter niet van toepassing in strafzaken, aangezien de bewijsvoering in strafzaken wordt geregeld door het Wetboek van Strafvordering.²² Maar zelfs als de strafrechter de partijen of derden zou kunnen gelasten om met het oog op de waarheidsvinding een bestuursdocument over te leggen, brengt dit niet met zich mee dat het dan uitsluitend aan die rechter zou toekomen en niet langer aan de Raad van State om zich uit te spreken over de wettigheid van de weigering van de overheid om een verzoeker toegang te verlenen tot dit bestuursdocument. De omstandigheid dat er een strafprocedure hangende is en de stukken in deze strafprocedure kunnen worden gebruikt, verhindert niet dat de Raad van State over de wettigheid van de beslissing tot weigering van de openbaarheid dient te oordelen. Dat het bestuur, onder toezicht van de Raad van State, bij de beoordeling van de al dan niet openbaarmaking van een bestuursdocument eventueel rekening moet houden met het feit dat er in het bestuursdocument vertrouwelijke en privacygevoelige informatie is opgenomen, verhindert op zich evenmin de rechtsmacht van de Raad van State.²³

III. Ontvankelijkheid

A. Tijdigheid van het beroep

12. De opname in een register is een geschikte vorm van bekendmaking om belanghebbenden op de hoogte te brengen van het bestaan van een beslissing althans in zoverre daarmee op voldoende transparante wijze wordt kennisgegeven van de draagwijdte van de beslissing en in de mate dat aan de burger geen onevenredig strenge plicht van waakzaamheid wordt opgelegd. Een verzoeker mag het tijdstip van de feitelijke kennisname niet naar goeddunken uitstellen. Het houdt in dat hij er, afhankelijk van de omstandigheden, toe kan zijn gehouden actief op zoek te gaan naar de beslissing die hem aanbelangt. Er anders over oordelen zou op gespannen voet staan met het openbare-ordekarakter van de beroepstermijn en met het vereiste van elementaire stabiliteit en zekerheid in de rechtsverhoudingen dat aan dat karakter ten grondslag ligt.²⁴

13. Artikel 19, tweede lid, van de RvS-wet vereist niet dat in de kennisgeving zelf melding wordt gemaakt van de beroepsmogelijkheid, de vormvoorschriften en de beroepstermijn als daarvan melding werd gemaakt in de bestreden beslissing die als bijlage bij de kennisgeving was gevoegd.²⁵

14. Een willig of hiërarchisch beroep dat niet bij wet is georganiseerd, stuit in beginsel de beroepstermijn voor de Raad van State niet.²⁶ Zo aanvaardt de Raad van State dat bij een willig beroep de beroepstermijn wordt gestuit op voorwaarde dat (1) dit oneigenlijk beroep is ingesteld binnen de termijn van 60 dagen om een annulatieberoep bij de Raad van State in te stellen;²⁷ (2) in het beroep nieuwe elementen naar voren zijn gebracht, die een nieuw onderzoek van de zaak vereisten;²⁸ (3) de overheid blijk heeft gegeven van haar bedoeling om de zaak opnieuw ter hand te nemen²⁹.³⁰ Om te kunnen aannemen dat er sprake is van een willig beroep dat de verjaringstermijn voor het instellen van een annulatieberoep heeft gestuit, moet het evenwel om meer gaan dan een vraag om inlichtingen gesteld door de betrokkene.³¹

B. Voorwerp van het beroep en de aanvechtbaarheid van de bestreden beslissing

15. Opdat een beroep op ontvankelijke wijze kan worden uitgebreid, moet dat beroep in ieder geval initieel ontvankelijk zijn.³² Het voorwerp van het beroep mag alvast niet te vaag zijn, opdat de Raad van State en de verwerende partij met voldoende zekerheid en dadelijk zouden kunnen uitmaken welke beslissingen een verzoeker precies wil bestrijden. Naar luid van artikel 2, § 1, eerste lid, 3°, van het besluit van de Regent van 23 augustus 1948 «tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State» (hierna: algemeen procedurereglement) moet het verzoekschrift «het voorwerp van de eis, aanvraag of beroep» bevatten. Het verzoekschrift moet zowel de Raad van State als de verwerende partij inlichten over de juiste toedracht van het geschil dat aan de Raad wordt voorgelegd. Het voorwerp van het beroep zoals het in het verzoekschrift wordt aangeduid, bepaalt in beginsel ook de grenzen van de rechtsstrijd. Het valt een verzoeker toe om in het verzoekschrift een nauwkeurige omschrijving te geven van een of meerdere bepaalde - of op zijn minst met voldoende zekerheid dadelijk identificeerbare - administratieve rechtshandelingen waarvan hij de vernietiging vordert.³³

16. De dreigingsanalyse die het Coördinatieorgaan voor de dreigingsanalyse (OCAD) uitvoert en die uitmondt in de toekenning van een dreigingsniveau, wijzigt op zich de rechtstoestand van een betrokkene niet en berokkent hem geen onmiddellijk en rechtstreeks nadeel. Mogelijk moeten andere overheidsdiensten in opdracht waarvan de analyse is uitgevoerd, vervolgens beslissingen nemen over de rechtstoestand van de betrokkene, maar die rechtsgevolgen zijn dan toe te schrijven aan die navolgende beslissingen waarvan de wettigheid aan de controle van de bevoegde rechter kan worden voorgelegd en waarbij in voorkomend geval de deugdelijkheid van de dreigingsanalyse op de korrel kan worden genomen.³⁴

17. Het bevel dat een verzoeker, op straffe van een ontslag van ambtswege, voor de keuze stelt om hetzij elke betrokkenheid bij een derde onderneming stop te zetten, hetzij zelf ontslag te nemen als operationeel medewerker van de verwerende partij, heeft dadelijk werkende, nadelige rechtsgevolgen voor verzoeker, ook al is het ontslag nog niet uitgesproken. Niets doen tijdens de termijn van zes maanden resulteert noodzakelijk in het ambtshalve ontslag. Een dergelijke beslissing is geen zuiver voorbereidende beslissing maar is een voorbeslissing, bij de vernietiging waarvan verzoeker niet zonder het vereiste belang is.³⁵

18. Een administratieve rechtshandeling mag worden bestreden vanaf het moment dat ze genomen en uitvoerbaar is. Het beroep ingesteld vooraleer de beroepstermijn begint te lopen, is niet voorbarig op voorwaarde dat de bestreden beslissing bij het instellen ervan reeds is genomen. Een dergelijke situatie kan zich voordoen wanneer een verzoeker feitelijke kennis heeft van een administratieve rechtshandeling die nog moet worden bekendgemaakt of betekend en hij die handeling reeds op basis van die feitelijke kennis aanvecht.³⁶

19. Een louter beleidsmatig document dat concreet moet worden uitgevoerd aan de hand van beslissingen, en dus geen wijziging van de rechtstoestand aanbrengt, maakt volgens het auditoraat geen aanvechtbare beslissing uit. Echter, in het arrest nr. 259.385 van 3 april 2024 heeft de Raad geoordeeld dat wanneer in een dergelijk document zeer concrete beslissingen zijn genomen, bijvoorbeeld aangaande de rijrichting van nader bepaalde gedeelten van de in de betrokken wijk gelegen wegen evenals aangaande een aantal infrastructurele ingrepen zoals een wegonderbreking, het verder gaat dan het louter formuleren van beleid, maar reeds de concretisering ervan inhoudt op een wijze dat de overheid erdoor is gebonden. Wanneer het door de gemeenteraad goedgekeurde wijkmobiliteitsplan en het daarin vervatte circulatieplan dan ook een zeer gedetailleerd karakter hebben, staat de inhoud van de nog te nemen beslissingen volgens de Raad reeds vast. Een beleidsmatig document is in een dergelijk geval te beschouwen als een aanvechtbare administratieve rechtshandeling, aldus de Raad.³⁷

C. Hoedanigheid en belang bij het beroep

1° Hoedanigheid

20. De hoedanigheid of procesbevoegdheid is het vermogen om een geschil bij de rechter aan te brengen met het verzoek er uitspraak over te doen. Opdat een verzoeker de vereiste hoedanigheid zou hebben bij een vordering ingesteld in eigen naam, is vereist dat hij een zekere persoonlijke en individuele band vertoont met de bestreden beslissing, dat de bestreden beslissing hem benadeelt en hij, aldus, beschikt over het vereiste belang om de vernietiging ervan te benaarstigen. Een verzoeker kan derhalve geen vordering instellen die erop gericht is een aanspraak die hem niet toebehoort, alsnog gerealiseerd te zien worden.³⁸

Een weigering van de aanvraag tot openbaarmaking kan derhalve enkel worden aangevochten door degene die de aanvraag heeft ingediend, of namens wie die aanvraag werd ingediend. Daarbij moet bijvoorbeeld worden gekeken naar de bepalingen inzake de vertegenwoordiging van rechtspersonen in het Wetboek van Vennootschappen en Verenigingen.³⁹

21. Een bijzondere volmacht moet niet worden bekendgemaakt in de Bijlagen bij het Belgisch Staatsblad of voorafgaand aan het instellen van het beroep ter kennis worden gebracht van de verwerende partij. Het volstaat dat de volmacht bij het verzoekschrift tot nietigverklaring wordt gevoegd. De artikelen 9:7, § 2, eerste lid,⁴⁰ en 2:18⁴¹ van het Wetboek Vennootschappen en Verenigingen kunnen het niet anders doen zien, want die hebben betrekking op de algemene delegaties van bevoegdheden die in de statuten worden vermeld, en niet op de bijzondere volmachten.⁴²

2° Actueel belang⁴³

22. Wordt het belang bij de vernietiging van de bestreden beslissing in het verzoekschrift omschreven,⁴⁴ zijn de grenzen van de rechtsstrijd nauwkeurig afgebakend en heeft de verzoeker zijn door de bestreden beslissing vermeende veroorzaakte nadeel in wezen aangeduid. Dat belang moet niet alleen bestaan bij het instellen van het beroep, maar moet voortduren tot aan de sluiting van het debat. Dat het auditoraat om een andere reden nog een belang bij het beroep zou hebben ontwaard, doet geen afbreuk aan het gegeven dat een verzoeker een voordeel moet kunnen halen uit de vernietiging van de bestreden beslissing, gelet op het belang dat hij in zijn verzoekschrift had omschreven.⁴⁵

23. Als een gebeurlijke vernietiging van de bestreden beslissing tot gevolg heeft dat het bestuur bij het nemen van een nieuwe beslissing het gezag van gewijsde van het vernietigingsarrest zal moeten eerbiedigen, verantwoordt dit het besluit dat een vernietigingsarrest aan de verzoeker een direct en persoonlijk voordeel kan verschaffen.⁴⁶

3° Wettig belang

24. Een annulatieberoep mag niet in werkelijkheid beogen om een onwettige toestand in stand te houden. Het afwijzen door de rechter van een voor hem gebrachte zaak die enkel een ongeoorloofd belang kan dienen, doet volgens de Raad van State niet blijken van een formalistische of te strikte opvatting van het belangvereiste die op onevenredige wijze afbreuk zou doen aan het recht op toegang tot de rechter.⁴⁷

Bovendien heeft een dergelijk ontvankelijkheidsdebat in wezen betrekking op de wijze waarop de Raad van State het begrip «belang» concreet invult, en niet op een ongelijkheid die zou voortvloeien uit de tekst van artikel 19, eerste lid, van de RvS-wet. Het komt dus aan de Raad van State zelf toe zich hierover uit te spreken zonder dat hij het Grondwettelijk Hof daarover moet bevragen.⁴⁸

4° Functioneel belang

25. Het functioneel belang laat een lid van een beraadslagend of adviserend orgaan toe om beslissingen aan te vechten die, hoewel ze hem niet inhoudelijk raken, de prerogatieven van zijn mandaat miskennen. Of die prerogatieven effectief zijn geschonden, moet aan de hand van een onderzoek van de middelen worden uitgemaakt. Andere middelen dan middelen waarin een dergelijk lid de schending van zijn prerogatieven aanvoert, kunnen in beginsel niet ontvankelijk worden aangevoerd in het kader van het functioneel belang. Het voorgaande doet er evenwel geen afbreuk aan dat gemeenteraden beraadslagende vergaderingen zijn, die beslissen volgens het meerderheidsbeginsel, en dat een beroep op de miskenning van de prerogatieven er niet toe strekt om misnoegde leden van de minderheid in staat te stellen bij de Raad van State de wettigheid ter sprake te brengen van gemeenteraadsbeslissingen die zij niet tot stand wensten te zien komen. Zij zijn er als gemeenteraadslid niet persoonlijk en direct verantwoordelijk voor dat door de gemeenteraad geen ongrondwettige of onwettige beslissing wordt genomen.⁴⁹

IV. Het middel

A. De ontvankelijkheid

26. Artikel 14, § 1, tweede lid, RvS-wet bepaalt dat de in het eerste lid bedoelde onregelmatigheden slechts aanleiding geven tot een nietigverklaring als ze, in het betrokken geval, een invloed konden uitoefenen op de draagwijdte van de genomen beslissing, de betrokkenen een waarborg hebben ontnomen of als gevolg hebben de bevoegdheid van de steller van de handeling te beïnvloeden.

De miskenning van het substantieel vormvereiste van een verplichte onderhandeling kan een invloed uitoefenen op de draagwijdte van het bestreden besluit, waardoor een verzoeker overeenkomstig artikel 14, § 1, tweede lid, van de RvS-wet over het vereiste belang beschikt bij het middel dat de schending van dat substantiële vormvereiste aanvoert omdat enkel overleg had plaatsgevonden en niet een onderhandeling.⁵⁰

27. Een louter hypothetisch belang bij het middel volstaat niet.⁵¹

28. De exceptie dat een verzoeker geen actueel belang bij een middel heeft, belangt de openbare orde niet.⁵²

B. De omschrijving

29. Bij de ontwikkeling van een middel mogen de formelemotiveringsplicht,⁵³ de materiëlemotiveringsplicht en het redelijkheidsbeginsel niet zomaar op één hoop worden gegooid.⁵⁴ Een schending van laatstgenoemd beginsel gaat er alvast van uit dat een beslissing waarvan de motieven deugen, niettemin in redelijkheid niet tot stand kan komen. Het is, in beginsel, het ene, het andere of het derde.⁵⁵ Een verzoeker kan gedurende het geding het belang verliezen bij het middel dat de schending van de formelemotiveringsverplichting inroept, door in latere memories kritiek te leveren op de ondertussen gekende materiële motieven van de bestreden beslissing, bijvoorbeeld na inzage van het administratief dossier. Uit die proceshouding kan worden afgeleid dat de verzoeker verzaakt aan dat middel.⁵⁶ Een gewaarschuwd advocaat telt voor twee!

30. Van diegene die een jurisdictioneel beroep instelt, mag worden verwacht dat hij voorafgaandelijk alle procedureel gewaarborgde mogelijkheden uitput om zijn rechten te vrijwaren. Het voorgaande moet echter worden genuanceerd in zoverre door een verzoeker in het verzoekschrift middelen worden aangevoerd die hij hoe dan ook in de bestuurlijke fase niet zou hebben kunnen doen gelden. Zijn beroep zou dan wel ontvankelijk zijn voor zover hij in de jurisdictionele fase dergelijke middelen aanvoert. Wanneer niet op een ontvankelijke wijze een verzoek tot heroverweging bij een tuchtraad werd ingediend, heeft dat in beginsel tot gevolg dat het recht is verbeurd om op ontvankelijke wijze een annulatieberoep bij de Raad van State in te dienen. Echter, er kan niet worden geëist dat hij een verzoek tot heroverweging indient om het recht te behouden om in het kader van een jurisdictioneel beroep onwettigheden te kunnen opwerpen, die dateren van na het verstrijken van de termijn om een verzoek tot heroverweging in te dienen. Het beroep is ontvankelijk indien en in de mate dat middelen worden aangevoerd, die hoe dan ook in de bestuurlijke fase niet zouden zijn aangevoerd, in welk geval de Raad van State dan die middelen vanuit dat oogpunt op hun merites moet onderzoeken, zoals het middel dat het standpunt bekritiseert dat het verzoek tot heroverweging laattijdig was, waarbij geen rekening werd gehouden met de ingeroepen overmacht.⁵⁷

V. De wisseling van stukken met de Raad van State en tussen de partijen

31. Softwareproblemen bij een verzoeker, zonder dat blijkt dat hij effectieve stappen heeft ondernomen om te vermijden dat dergelijke problemen zich zouden voordoen, noch dat hij daartoe niet in de mogelijkheid was, maken geen overmacht aannemelijk waardoor het hem niet mogelijk zou zijn geweest tijdig, overeenkomstig de door hemzelf gekozen digitale procedure, een processtuk in te dienen via het elektronische platform. Dat het hem die betrokken dag rond 23.50 uur niet meer mogelijk was nog een ter post aangetekende brief te sturen en dat hij toen alsnog een gewone e-mail met het processtuk als bijlage zou hebben gestuurd, kan het niet anders doen zien.⁵⁸

32. Een verzoeker mag niet voor het eerst in zijn laatste memorie een vraag stellen naar de interpretatie van de Europeesrechtelijke normen die hij aanvoert. Hij behoort een dergelijke vraag, teneinde de wapengelijkheid tussen de partijen te waarborgen en om proceseconomische redenen, op het eerst nuttige moment te formuleren, namelijk in het inleidend verzoekschrift. In het geval een verzoeker in de mogelijkheid was om in limine litis de Raad van State te verzoeken om de in zijn laatste memorie gestelde prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie voor te leggen, dan is het verzoek tot het stellen van de prejudiciële vraag onontvankelijk.⁵⁹

33. Indien blijkt dat het beroep tot nietigverklaring doelloos is of dat het slechts een kort debat vereist, brengt het auditoraat daarvan, luidens artikel 93, eerste lid, van het algemeen procedurereglement, onverwijld verslag uit aan de voorzitter van de kamer belast met de zaak. De partijen kunnen niet meer op schriftelijke wijze trachten de bevindingen van het auditoraat te weerleggen; dat moet in voorkomend geval ter terechtzitting gebeuren. Het is de partijen echter wel toegestaan om nieuwe feiten die een invloed kunnen hebben op de ontvankelijkheid of de gegrondheid van het beroep, aan de Raad van State ter kennis te brengen. In zoverre na het auditoraatsverslag ingediende stukken op dergelijke feiten betrekking hebben, kunnen ze dan ook bij de zaak worden betrokken. In zoverre die stukken geen betrekking hebben op dergelijke feiten, maar de neerslag vormen van de uiteenzetting ter terechtzitting, kunnen ze niet als een processtuk maar wel als een loutere inlichting in aanmerking worden genomen.⁶⁰

34. Wanneer een verzoeker aan de Raad van State meldt dat moet worden vastgesteld dat de procedure door toedoen van de verwerende partij zonder voorwerp is gevallen, dan mag minstens hieruit worden begrepen dat hij geen belangstelling meer heeft voor, en dus geen belang bij, het beroep.⁶¹

35. Artikel 2, § 1, eerste lid, 3°, van het algemeen procedurereglement bepaalt dat een verzoekschrift een uiteenzetting van de middelen moet bevatten. Hieruit volgt dat in beginsel alle middelen tot nietigverklaring door een verzoeker noodzakelijk, op straffe van niet-ontvankelijkheid, worden aangevoerd in het verzoekschrift of zodra hij daartoe de gelegenheid heeft in het kader van de procedure nadat hij er kennis van heeft gekregen of er kennis van moest hebben. Als de grondslag van een nieuw middel pas na het indienen van de laatste memorie en na het verstrijken van die termijn daartoe, aan het licht is gekomen, dan houdt het recht op toegang tot de rechter in dat de enkele omstandigheid dat het nieuwe middel is aangevoerd in een niet in het algemeen procedurereglement voorzien stuk, niet leidt tot de onontvankelijkheid ervan. Het voorgaande staat er evenwel niet aan in de weg dat van een verzoeker die in die omstandigheden een nieuw middel opwerpt, een loyale procesvoering moet worden verwacht, wat een tijdige neerlegging van het stuk vereist en niet bijvoorbeeld op de vooravond van de zitting in een pleitnota. Dat het middel de openbare orde kan raken, kan het niet anders doen zien. Zoals de algemene vergadering van de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State in zijn arrest nr. 238.588 van 20 juni 2017 heeft overwogen, moet een middel tot nietigverklaring dat wordt aangebracht als een middel van openbare orde «[i]n tegenstelling tot wat geldt voor de andere middelen [...] door de verzoekende partij niet noodzakelijk, op straffe van onontvankelijkheid, worden aangevoerd in het verzoekschrift of zodra zij daartoe de gelegenheid heeft in het kader van de procedure nadat ze er kennis van heeft gekregen of er kennis van moest hebben». Evenwel stelt het voornoemde arrest dat het «in sommige omstandigheden eigen aan een bepaalde zaak gerechtvaardigd [kan] zijn dat het middel dat door de verzoekende partij aangebracht wordt als een middel van openbare orde, niet wordt onderzocht wanneer het aanvoeren van dat middel door de verzoekende partij voorkomt een duidelijke schending van de loyale procesvoering te zijn, die een substantiële tekortkoming uitmaakt aan het normale en behoorlijke verloop van het onderzoek van het beroep». Hieruit volgt dat het enkele feit dat een middel wordt aangebracht als een middel van openbare orde, niet belet dat het niet in aanmerking wordt genomen omdat het de loyale procesvoering schendt. Als het vermijdbaar is om de Raad van State met een nieuw middel op te zadelen, bijvoorbeeld de vooravond van de zitting, dan getuigt de proceshouding niet van de gepaste loyauteit ten aanzien van het behoorlijke procesverloop.⁶²

36. Overeenkomstig artikel 87, § 2, van het algemeen procedurereglement mag een partij die een stuk indient, vragen om het niet ter kennis te brengen van de overige partijen. Luidens artikel 87, § 3, van het algemeen procedurereglement wordt het bedoelde stuk «voorlopig afzonderlijk in het dossier van de zaak opgenomen» en § 4 van hetzelfde artikel leert dat de overige partijen van het stuk kennis mogen nemen «[a]ls het verzoek om vertrouwelijke behandeling bij arrest wordt afgewezen». Het komt bijgevolg aan de Raad van State toe te controleren of het aangevoerde vertrouwelijk karakter relevant is, rekening houdend met de vereisten van een effectieve rechtsbescherming en van de eerbiediging van het recht op woord en wederwoord van de procespartijen en met het vereiste dat de procedure op alle onderdelen het recht op een eerlijk proces eerbiedigt. Ten aanzien van het recht op toegang tot de rechter zijn enkel die maatregelen die de rechten van verdediging beperken, legitiem die absoluut noodzakelijk zijn. Bij de afweging van de rechten van verdediging en het recht op een eerlijk proces tegen de eerbiediging van andere in het geding zijnde belangen is het slechts in uitzonderlijke gevallen aanvaardbaar dat bepaalde stukken van het dossier, bijvoorbeeld vanwege het vertrouwelijk karakter ervan, aan de tegenspraak ontsnappen. Vertrouwelijke documenten, willen ze worden beschermd, moeten van die aard zijn dat de onthulling ervan gebeurlijk schade kan toebrengen aan de partij die zich op de vertrouwelijkheid beroept of zelfs aan een derde die niet rechtstreeks in het geding is betrokken.⁶³

37. Het is voor de verwerende partij op grond van artikel 21 RvS-wet en van artikel 6 van het algemeen procedurereglement een verplichting om geheel het administratief dossier neer te leggen. Dit administratief dossier is het volledige dossier dat bestaat op het ogenblik dat de bestreden beslissing die het voorbereidt, wordt genomen. Het omvat dus alle stukken die tijdens de administratieve voorbereiding van de aangevochten beslissing zijn bijeengebracht en alle stukken die volgens de wetten en verordeningen moesten worden opgesteld. Het komt de verwerende partij allerminst toe om slechts een selectie van die stukken mee te delen. Zo is het haar volstrekt niet toegelaten om bijvoorbeeld de stukken achter te houden waaruit de onregelmatigheid van de bestreden beslissing kan blijken en om op die manier de uitoefening door de Raad van State van zijn wettigheidstoezicht tegen te werken. Krachtens artikel 21, derde lid, RvS-wet moeten de door de verzoeker aangehaalde feiten als bewezen worden geacht indien de verwerende partij het administratief dossier niet binnen de vastgestelde termijn toestuurt, tenzij ze kennelijk onjuist zijn. Alhoewel artikel 21, derde lid, RvS-wet ook toepasselijk is wanneer een administratief dossier onvolledig is, wat die ontbrekende stukken betreft, kan de sanctie niet worden toegepast als door het ontbreken van de voor het middel noodzakelijke stukken de verzoeker niet in de mogelijkheid was om enig betoog te voeren dat dan met toepassing van artikel 21 in beginsel voor waar gehouden moet worden. Ook moet worden vermeden dat de verwerende partij zich ertoe zou beperken om de procedure ne varietur te hernemen en bij een volgend annulatieberoep de ontbrekende stukken alsnog samen met haar memorie van antwoord neer te leggen. In een dergelijke omstandigheid, in het belang van een goede rechtsbedeling en met een zinvol rechtsherstel voor ogen, is de Raad van State van oordeel dat het debat moet worden heropend, waarbij de verwerende partij wordt bevolen om het administratief dossier aan te vullen, zonder dat zij daarbij nog enige duiding mag geven. Daarna krijgt de verzoeker de mogelijkheid om een aanvullende memorie van wederantwoord in te dienen die ook enkel betrekking mag hebben op de nieuw neergelegde stukken.⁶⁴

38. De advocaat is de lasthebber van zijn cliënt. De fouten die de advocaat maakt binnen zijn mandaat, maken in hoofde van de cliënt geen geval uit van overmacht. Ook de handelingen die deze advocaat moet stellen bij de beëindiging van zijn mandaat, worden geacht te worden gesteld binnen dat mandaat. Een advocaat die niet meer kan optreden als dossierbeheerder in de zin van artikel 85bis, § 2, 3°, van het algemeen procedurereglement, omdat hij niet langer de belangen van de betrokken partij behartigt, moet dus de nodige schikkingen treffen om zijn hoedanigheid van dossierbeheerder over te dragen. De nalatigheid van de advocaat om die schikkingen onmiddellijk te treffen, wordt aan zijn cliënt toegerekend.⁶⁵

39. Wanneer een voorlopig bewindvoerder bij rechterlijke beslissing is aangesteld, beschikken de gewone bestuursorganen van de vennootschap niet langer over de vereiste vertegenwoordigingsbevoegdheid om de vernietiging van een beslissing te benaarstigen en daartoe opdracht te verlenen. Zolang die aanstelling niet wordt tenietgedaan, kunnen de gewone bestuursorganen van de vennootschap namens die vennootschap geen rechtsvorderingen en rechtsmiddelen instellen. Het is dan ook de voorlopig bewindvoerder die moet beslissen of een geding hangende voor de Raad van State moet worden hervat.⁶⁶

40. Met een verzoek tot voortzetting van de procedure moet de in de schorsingsprocedure afgewezen verzoeker zijn volgehouden belang bij het beroep laten blijken. Dat verzoek hoeft niet te worden gemotiveerd. Grieven die zijn geput uit gegevens die aan de verzoeker niet bekend waren bij het instellen van zijn beroep, zijn dan ook niet onontvankelijk om de enkele reden dat ze worden ontwikkeld in de memorie van wederantwoord, terwijl die gegevens aan de verzoeker al bekend waren op het ogenblik van de voortzetting van de procedure.⁶⁷

VI. Het administratief kortgeding

A. Schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid

41. De Raad van State vermag rechtshandelingen te vernietigen en te schorsen.⁶⁸ Krachtens artikel 17, §§ 1 en 4, RvS-wet kan tot de schorsing van de tenuitvoerlegging bij uiterst dringende noodzakelijkheid slechts worden besloten onder de dubbele voorwaarde dat minstens één ernstig middel wordt aangevoerd dat de nietigverklaring van de akte of het reglement prima facie kan verantwoorden én dat een uiterst dringende noodzakelijkheid voorhanden is die onverenigbaar is met de behandelingstermijn van de vordering tot schorsing.⁶⁹

1° Samenvattingsplicht

42. Bij artikel 1 van het koninklijk besluit van 21 juli 2023 «tot wijziging van diverse besluiten betreffende de procedure voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State» werd artikel 2, § 1, van het besluit van de Regent van 23 augustus 1948 «tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State» aangevuld met drie leden die bepalen dat het middel bestaat uit de vermelding van de rechtsregel waarvan de schending wordt aangevoerd en van de wijze waarop die rechtsregel concreet zou zijn overtreden. Als voor het middel een verdere uiteenzetting nodig is, bevat het verzoekschrift een samenvatting van de aangevoerde grief. De ontstentenis van de samenvatting van de grief kan niet leiden tot de onontvankelijkheid van het middel. De bewoording van het middel en, in voorkomend geval, de samenvatting van de grief worden ongewijzigd overgenomen in het auditoraatsverslag en in het arrest. Artikel 16, § 1, tweede lid, van het koninklijk besluit van 5 december 1991 «tot bepaling van de rechtspleging in kort geding voor de Raad van State» maakt die voorwaarden toepasselijk op de vordering tot schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid. Wordt evenwel in het inleidend verzoekschrift geen samenvatting van een aangevoerde grief is opgenomen, dan vat de Raad van State het aangevoerde middel op dat moment van stand van de rechtspleging zelf samen.⁷⁰

2° Vereiste van uiterst dringende noodzakelijkheid en diligentieplicht

43. Opdat de voorwaarde van een uiterst dringende noodzakelijkheid vervuld kan worden geacht, moet de verzoeker aan de hand van concrete en verifieerbare gegevens aannemelijk maken dat de bestreden beslissing hem het imminente gevaar doet lopen dat hij een ernstig nadeel lijdt dat zich niet laat verenigen met de behandelingstermijn van een gewone vordering tot schorsing, laat staan nog die van een beroep tot nietigverklaring. Met andere woorden moet er, ten gevolge van de bestreden beslissing, sprake zijn van een voldoende onmiddellijkheid en van een voldoende zwaarte van de gevolgen.⁷¹

44. Het doorkruisen van het beleid van een andere overheid verschaft uit zichzelf niet een voldoende verantwoording voor het feit dat verzoeker het resultaat van een procedure ten gronde of een schorsingsprocedure niet zou kunnen afwachten zonder het gevaar te lopen ernstige schadelijke gevolgen te ondervinden.⁷²

45. Als blijkt dat een verzoeker, bijgestaan door een raadsman, gedurende een hoorzitting zijn akkoord verleende met de definitieve sluiting van zijn taverne, en er dus tussen de verzoeker en het bestuur een overeenstemming was bereikt, is er reden om het belang van de verzoeker te betwijfelen en kan niet worden aangenomen dat de bestreden beslissing tot definitieve sluiting, zonder schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid, de verzoeker in een situatie stort die hoogst urgent moet worden verholpen.⁷³

B. Gewone schorsing

46. Het komt een verzoeker toe om in het verzoekschrift de gegevens op te nemen die de spoedeisendheid kunnen verantwoorden.⁷⁴ Dat een tuchtmaatregel reputatieschade berokkent, geldt voor alle personeelsleden die tegen hun wil door een tuchtsanctie worden getroffen en ze in afwachting van een uitspraak ten gronde moeten ondergaan. Elke tuchtmaatregel laadt op de betrokkene een odium, omdat de maatregel logischerwijs steunt op een of ander gegeven dat hem ongunstig wordt aangerekend. Een schorsingsprocedure strekt er niet toe om elk moreel nadeel dat met een tuchtsanctie gepaard gaat, versneld te kunnen ondervangen. Van een moreel nadeel wordt daarenboven aangenomen, in de regel, dat dit wordt goedgemaakt door de genoegdoening van een latere nietigverklaring die de bestreden maatregel retroactief uit de rechtsorde verwijdert en die erga omnes het onwettig handelen van het bestuur vaststelt. Om een uitzondering op deze regel te bepleiten, volstaat het niet om louter de gevolgen op te sommen van de tenuitvoerlegging van de bestreden beslissing. Een ontslag betekent nu eenmaal dat het personeelslid niet meer mag presteren. Het ligt op de weg van een verzoeker bijzondere omstandigheden aan te tonen, die ervan kunnen overtuigen dat een later tussen te komen vernietigingsarrest niet voldoende genoegdoening kan verschaffen en dat het resultaat van de procedure ten gronde niet kan worden afgewacht wegens de ernstige, bijna onherstelbare schadelijke gevolgen die de maatregel ondertussen zal hebben veroorzaakt. Daarvoor moet het morele nadeel in de uiteenzetting in verband worden gebracht met specifieke omstandigheden van het ontslag of met moreel bijzonder schadelijke of schokkende motieven over het gedrag dat de betrokkene wordt verweten.⁷⁵

47. Het aanvoeren dat het eerbiedigen van de onderhandelingsplicht essentieel is voor de sociale vrede en voor de goede werking van de overheidsdiensten en dat er een continue dreiging zou bestaan dat de verwerende partij ook in toekomstige dossiers de onderhandelingsplicht zou miskennen, is voorbarig en louter hypothetisch en kan een spoedeisend karakter niet motiveren.⁷⁶

VII. Gevolgen van vernietigingsarresten

48. Een vernietigingsarrest plaatst de partijen niet verder terug in de procedure dan op het punt waarop de in het arrest vastgestelde onwettigheid werd begaan. Verder teruggaan in de procedure of nieuwe elementen bij de zaak betrekken, is weliswaar mogelijk, op voorwaarde dat het bestuur daarvoor deugdelijke redenen heeft.⁷⁷ Dat een vernietigde handeling wordt geacht nooit te hebben bestaan, betekent niet dat ook de voorbereidende handelingen waarvan niet is vastgesteld dat ze onregelmatig zouden zijn, evenmin worden geacht nooit te hebben bestaan. Ze blijven integendeel bestaan, zodat de overheid ze in principe niet moet hernemen en dus kan beslissen om de procedure te hernemen vanaf het punt waar het volgens het vernietigingsarrest is misgelopen. Als het bestuur vervolgens niet meer doet dan aan een verzoeker rechtsherstel te verlenen voor de in het arrest van de Raad van State vastgestelde onwettigheid, dan is die beslissing op rechtsherstel geen volkomen nieuwe beslissing, maar strekt ze er louter toe een door de Raad van State vastgestelde onwettigheid van die eerder genomen beslissing te verhelpen. Werd in dat arrest de wettigheidskritiek tegen de voorafgaande handelingen verworpen, dan mocht het bestuur ervan uitgaan dat die handelingen niet onregelmatig waren en mocht het daarop voortbouwen voor het nemen van de beslissing tot rechtsherstel. Tegen die laatstgenoemde beslissing kan de verzoeker in die omstandigheid geen kritieken ontwikkelen die betrekking hebben op de voorafgaande handelingen, waarvan het bestuur mocht aannemen dat die geldig bleven. De Raad van State kan namelijk op zijn vroegere beoordeling niet terugkomen. Voor zover hij geen nieuwe gegevens erbij betrekt, mag een verzoeker evenmin kritiek ontwikkelen op de voorafgaande handelingen, die hij verzuimde tijdig aan de Raad voor te leggen ten tijde van de eerste procedure, hoewel hij dat had gekund.⁷⁸

49. Met het decreet van 16 juni 2023 «tot wijziging van het Provinciedecreet van 9 december 2005 en het decreet van 22 december 2017 over het lokaal bestuur, wat betreft de beëindiging van de hoedanigheid van het statutaire personeelslid» worden met ingang van 1 oktober 2023, zonder overgangsmaatregelen, in het decreet van 22 december 2017 «over het lokaal bestuur» de artikelen 194/1 en 194/2 ingevoegd, die inhouden dat de beëindiging van de hoedanigheid van statutair personeelslid geschiedt volgens de wet van 3 juli 1978 «betreffende de arbeidsovereenkomsten». De arbeidsrechtbanken zijn vanaf dan bevoegd voor de geschillen inzake de stopzetting van de betrokken hoedanigheid, waardoor het personeelslid enkel nog een schadevergoeding kan verkrijgen bij onwettig ontslag en niet langer de vernietiging ervan door de Raad van State in het geval de Vlaamse Beroepscommissie voor Tuchtzaken⁷⁹ het administratief beroep tegen het ontslag heeft verworpen.⁸⁰ In het arrest nr. 258.199 van 12 december 2023 stelde Raad van State vast dat zonder schorsing van de ongunstige evaluatie van het statutaire personeelslid op 28 maart 2023, hij op zeer korte termijn ontslagen riskeerde te worden. Dit ontslag, ook al zou het onwettig zijn, zou niet ongedaan kunnen worden gemaakt ten gevolge van de inwerkingtreding van het decreet van 16 juni 2023. In die omstandigheid moest volgens de Raad van State het risico voldoende worden tegengegaan dat de verwerende partij in de verleiding kwam om toch tot een ontslag over te gaan niettegenstaande een schorsing van de bestreden beslissing. Aan de verwerende partij werd, onder verbeurte van een dwangsom van 100.000 euro bij overtreding, het verbod opgelegd om het ambt van de betrokkene definitief te beëindigen met toepassing van artikel 194/1 van het decreet van 22 december 2017 op grond van de feiten en overwegingen in de gemeenteraadsbeslissing van 30 november 2023 waarin tot een voornemen in die zin werd besloten.

50. De retroactieve werking van een vernietigingsarrest van de Raad van State is een juridische fictie die inhoudt dat de vernietigde beslissing moet worden geacht volledig, en dus retroactief, ongedaan te zijn gemaakt. In het rechtsverkeer zal aldus moeten worden gehandeld alsof die vernietigde beslissing nooit is genomen. Een vernietigingsarrest brengt de rechtsorde weer in de toestand waarin ze zich vóór het nemen van de door het arrest vernietigde beslissing bevond (status quo ante). De juridische fictie kan evenwel niet zover gaan dat het bestuur het tijdsverloop volledig kan uitgommen. Wanneer het bestuur naderhand de procedure herneemt en opnieuw beslist, geldt de regel dat het bestuur in beginsel moet handelen overeenkomstig het recht en de feitelijke omstandigheden geldend op het ogenblik van zijn nieuwe beslissing (tempus regit actum). Een bestuur mag daarbij rekening houden met de wijze waarop iemand heeft gefunctioneerd om zijn oordeel over zijn bekwaamheid en geschiktheid te actualiseren, maar dat betekent niet dat een bestuur ermee rekening moet houden. Een benoemende overheid kan dus zonder het gelijkheidsbeginsel te schenden de aanspraken actualiseren van de kandidaten die niet zijn getroffen door de nietigverklaring, zonder ook de intrinsieke kwaliteiten weg te gommen van de kandidaat wiens benoeming is vernietigd voor zover die kunnen worden ontkoppeld van de onwettig uitgeoefende functie.⁸¹

51. Bestuurshandelingen worden in beginsel zonder terugwerkende kracht opgelegd. Daarvan kan worden afgeweken wanneer de beslissing ertoe strekt een eerdere beslissing die door de Raad van State werd vernietigd, te regulariseren. Voorwaarde is wel dat de juridische gronden van het vernietigingsarrest worden geëerbiedigd en dat geen verkregen rechten worden geschonden of geen bijkomende lasten worden opgelegd. Eerder dan van een wijziging in de voorheen geldende rechtssituatie is er in dat geval sprake van een bevestiging ervan. De gedeeltelijke vernietiging van de retroactieve werking van een beslissing is mogelijk in het geval een schending van het redelijketermijnvereiste zoals gewaarborgd door artikel 6, lid 1, EVRM, wordt vastgesteld.⁸²

52. Voor de toepassing van artikel 14ter RvS-wet kan de verwerende partij niet volstaan met de enkele constatering dat de nietigverklaring van het reglementair besluit zou leiden tot een chaos en ongewenste impact op de nog niet definitief geworden individuele beslissingen.⁸³

VIII. Schadevergoeding tot herstel

53. Een verzoek tot het verkrijgen van een schadevergoeding tot herstel valt slechts onder de rechtsmacht van de Raad van State indien, onder meer, een arrest voorligt waarbij de onwettigheid van de bestreden beslissing wordt vastgesteld.⁸⁴ Daarbij is vereist dat op de dag van de indiening ervan, er een ontvankelijk beroep tot nietigverklaring bestond, dat tot de vaststelling van onwettigheid heeft geleid.⁸⁵

54. Opdat de Raad van State een verzoeker een schadevergoeding tot herstel kan toekennen ten laste van de steller van de handeling, dient de verzoeker aan te tonen dat hij een nadeel heeft geleden als gevolg van de onwettigheid van de vernietigde akte. Het komt aan die verzoeker toe het bewijs te leveren - met concrete elementen⁸⁶ - van het vereiste oorzakelijk verband tussen de vastgestelde onwettigheid en het nadeel dat hij aanvoert, waarbij moet blijken dat het nadeel zich niet zou hebben voorgedaan zonder die vastgestelde onwettigheid. Als blijkt dat een beslissing een nadelige impact heeft, zoals een mogelijk faillissement, dan moet de verzoeker, voor het afwenden van die potentieel onomkeerbare gevolgen, de daartoe openstaande wettelijke rechtsmiddelen aanwenden, waaronder het instellen bij de Raad van State van een gewone vordering tot schorsing en/of een vordering tot schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid. Worden die voorzieningen in kort geding niet aangewend, maar is gewoon overgegaan tot de aangifte van het faillissement, dan kan niet worden aangenomen dat de door de Raad van State vastgestelde onwettigheid van de beslissing met nadelige impact, de directe oorzaak is van het faillissement van de verzoeker, waardoor op die grond geen schadevergoeding tot herstel kan worden toegekend.⁸⁷

55. Een schadevergoeding tot herstel kan alleen worden toegekend in zoverre de onwettige bestuurshandeling, ondanks de verwijdering ervan ab initio uit de rechtsordening, schade heeft toegebracht die door de vernietiging niet volledig is hersteld. Aldus kan een dergelijke vergoeding enkel worden toegekend voor schade die voortvloeit uit de vernietigde onwettig beslissing en niet voor schade die zou voortvloeien uit wat dateert van vóór die beslissing.⁸⁸

56. De meest aangewezen vorm van genoegdoening nadat de Raad van State bij arrest een onwettigheid heeft vastgesteld, is een herstel in natura. Is er in hoofde van de verzoeker een onwil om in te gaan op het aanbod van het bestuur tot herstel in natura, dan is de schade die de verzoeker nog vergoed wenst te zien, niet meer terug te voeren tot de bij arrest vastgestelde onwettigheid.⁸⁹

57. De omstandigheid dat de verwerende partij in de onwettige akte louter een wetskrachtige bepaling heeft toegepast waarvan het Grondwettelijk Hof pas achteraf de ongrondwettigheid heeft vastgesteld, doorbreekt het causaal verband tussen de onwettigheid van de akte en het geleden nadeel niet. Evenmin geeft deze omstandigheid aanleiding om de gevorderde schadevergoeding om billijkheidsredenen te temperen.⁹⁰

58. In het geval de beslissing werd genomen door een ambtenaar die daartoe niet beschikte over de vereiste delegatie, gaat het om een vormgebrek waarmee niets wordt gezegd over de wettigheid van de inhoud van de beslissing. Dit betekent niet dat het volledig zeker is dat dezelfde beslissing zou zijn genomen indien de vormfout niet werd begaan. Het kan immers niet volledig uitgesloten worden dat de ambtenaar die wel beschikte over de vereiste bevoegdheid, een andere beslissing zou hebben genomen. De onzekerheid of de bevoegde ambtenaar dezelfde beslissing zou hebben genomen als de onwettig verklaarde beslissing, betekent dat de verzoeker slechts een kans heeft verloren op het vermijden van het nadeel dat hij beweert te hebben geleden om reden van de onwettige handeling. Het verlies van een kans op het vermijden van een nadeel komt maar in aanmerking voor vergoeding indien het gaat om een reële kans die door de verzoeker moet worden aangetoond. Met het onderzoek naar het bestaan van een dergelijke reële kans gaat de Raad van State na, aan de hand van de concrete feitelijke gegevens van de zaak, welke wettige alternatieven er bestaan voor de onwettige beslissing, en hoe plausibel het is dat ze zich zouden hebben voorgedaan.⁹¹

IX. Besluit

59. Met dit rechtspraakoverzicht werd getracht om een beeld te schetsen van de rechtspraak van de Nederlandstalige kamers van de Raad van State, gewezen in het gerechtelijk jaar 2023-24, en die betrekking heeft op de rechtsbescherming tegen de overheid. Er werd gekeken naar rechtspraak inzake de rechtsmacht en de bevoegdheid van de Raad van State. Vervolgens werden zekere aspecten van de ontvankelijkheid van het beroep toegelicht, waaronder de tijdigheid van het beroep, het voorwerp van het beroep en de aanvechtbaarheid van de bestreden beslissing, en de hoedanigheid en het belang bij het beroep. Zo werden het actueel belang, het wettig belang en het functioneel belang besproken. Daarna werd gekeken naar de ontvankelijkheid en de omschrijving van het middel, de wisseling van stukken met de Raad van State en tussen partijen. Voorts werd ingegaan op de vordering tot schorsing, al dan niet bij uiterst dringende noodzakelijkheid en op de gevolgen van vernietigingsarresten. Er werd geëindigd met de schadevergoeding tot herstel.

Zo zijn er onder meer de volgende interessante conclusies te trekken.

60. Vooreerst heeft op 14 november 2023 de algemene vergadering van de afdeling Bestuursrechtspraak, bij arrest nr. 257.892, de rechtsmacht van de Raad van State uitgebreid. Volgens de algemene vergadering is de Raad van State slechts zonder rechtsmacht wanneer aan twee connexe voorwaarden is voldaan, waarbij niet alleen acht moet worden geslagen op het voorwerp van de vordering, maar ook op het aangevoerde middel. De Raad van State blijft bevoegd wanneer het ontstaan van het subjectief recht afhangt van een voorafgaande beslissing van de administratieve overheid, die wat die beslissing betreft over een discretionaire bevoegdheid beschikt, ook al is haar bevoegdheid op bepaalde vlakken gebonden. Dit arrest is gewezen op andersluidend advies van het auditoraat dat waarschuwde dat het voortaan zou volstaan om een middel op te werpen waarin de toepassing van artikel 159 van de Grondwet wordt gevraagd tegen het reglementair besluit waarvan het individuele besluit een toepassing is, om de Raad van State met rechtsmacht te verklaren, terwijl de justitiële rechter ook artikel 159 van de Grondwet mag aanwenden. Met het «juiste middel» kan een verzoeker zich wenden tot zowel de Raad van State als de gewone hoven en rechtbanken. Het is uitkijken naar wat het Hof van Cassatie over de rechtsmachtsuitbreiding zal oordelen, zodra het is gevat met een verzoek om uitspraak te doen over een attributieconflict.

Vervolgens heeft de Raad van State duidelijk geponeerd dat artikel 19, tweede lid, van de RvS-wet niet vereist dat in de kennisgeving zelf melding wordt gemaakt van de beroepsmogelijkheid, de vormvoorschriften en de beroepstermijn als daarvan melding werd gemaakt in de bestreden beslissing die als bijlage bij de kennisgeving was gevoegd. Op Vlaams niveau, met het Bestuursdecreet, wordt dit anders gezien.

Tevens heeft de Raad bepaald, dat als het belang bij de vernietiging van de bestreden beslissing in het verzoekschrift wordt omschreven, de grenzen van de rechtsstrijd nauwkeurig zijn afgebakend. Het komt het auditoraat niet toe om nog een andere reden bij het beroep te ontwaren, omdat de verzoeker zijn belang in zijn verzoekschrift had omschreven.

Bij de ontwikkeling van een middel mogen de formelemotiveringsplicht, de materiëlemotiveringsplicht en het redelijkheidsbeginsel ook niet zomaar op één hoop worden gegooid. Een verzoeker kan gedurende het geding het belang verliezen bij het middel dat de schending van de formelemotiveringsverplichting inroept, door in latere memories kritiek te leveren op de ondertussen gekende materiële motieven van de bestreden beslissing.

Ten slotte is er rechtspraak ontwikkeld over de vordering tot schadevergoeding tot herstel, namelijk over het vereiste oorzakelijk verband tussen de vastgestelde onwettigheid en het aangevoerde nadeel, waarbij de Raad van State oplegt dat een verzoeker alle openstaande wettelijke middelen aanwendt voor het afwenden van de potentieel onomkeerbare gevolgen.