Verkiezingsgeschillen na de gemeenteraadsverkiezingen van 2024: de rol en de rechtspraak van de Raad voor Verkiezingsbetwistingen

Sofie HENNAUDocent Bestuurskunde en Democratie, School voor Sociale Wetenschappen, UHasselt

Johan ACKAERT

Emeritus gewoon hoogleraar UHasselt

De Raad voor Verkiezingsbetwistingen is als administratief rechtscollege bevoegd om de naleving van de regelgeving inzake gemeenteraadsverkiezingen en verkiezingsuitgaven te verzekeren. In deze bijlage analyseren we de rechtspraak waartoe de betwistingen naar aanleiding van die gemeenteraadsverkiezingen in 2024 hebben geleid. Slechts in een beperkt aantal gevallen leidde een bezwaar tot correctie, hertelling of ongeldigverklaring, waarbij de impact op de zetelverdeling doorslaggevend blijft.

I. Inleiding

In de aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen van 13 oktober 2024 werden de spelregels rond de gemeenteraadsverkiezingen in het Vlaams Gewest grondig gewijzigd. De voornaamste hervormingen, doorgevoerd bij decreet van 16 juli 2021 tot wijziging van diverse decreten wat betreft versterking van de lokale democratie, hadden betrekking op de organisatie van de gemeenteraadsverkiezingen, de vorming van een meerderheidscoalitie en op de aanduiding van de gemeenteraadsleden en de burgemeester.¹ Daarnaast werden de beperkingen aangaande de verkiezingspropaganda versoepeld.²

De Raad voor Verkiezingsbetwistingen kan eventuele geschillen omtrent de regelgeving inzake gemeenteraadsverkiezingen en campagnevoeren beslechten.

In deze bijdrage analyseren we de rechtspraak van de Raad voor Verkiezingsbetwistingen met betrekking tot de betwistingen naar aanleiding van de gemeenteraadsverkiezingen van oktober 2024. We focussen eerst op de rechtsmacht van de Raad voor Verkiezingsbetwistingen. Daarna komen de belangrijkste wijzigingen aan de kiesregelgeving kort aan bod.

II. De Raad voor Verkiezingsbetwistingen

De Raad voor Verkiezingsbetwistingen werd opgericht in november 2014 onder de overkoepelende structuur van de Vlaamse bestuursrechtscolleges (DBRC). Daarmee kwam de Raad in de plaats van de vijf provinciale Raden voor Verkiezingsbetwistingen, die sinds 2006 bevoegd waren om geschillen met betrekking tot de gemeenteraadsverkiezingen te beslechten.³

De Raad voor Verkiezingsbetwistingen is als administratief rechtscollege bevoegd om zich uit te spreken over de bezwaren tegen een gemeenteraadsverkiezing en over bezwaren op grond van de schending van de regelgeving inzake de verkiezingsuitgaven door kandidaten en lijsttrekkers.⁴ Tijdens de bezwaartermijn van 40 dagen, te rekenen vanaf de dagtekening van het proces-verbaal van de verkiezingen, kan de Raad ambtshalve de juistheid nagaan van de zetelverdeling tussen de lijsten die deelnamen aan de gemeenteraadsverkiezingen en van de rangorde waarin de raadsleden en opvolgers verkozen zijn verklaard. Hij wijzigt, in voorkomend geval, de zetelverdeling en/of de rangorde. De gewijzigde zetelverdeling en rangorde vervangen de zetelverdeling en rangorde die het hoofdbureau heeft afgekondigd.⁵

Enkel personen die kandidaat waren bij de verkiezingen, zijn gerechtigd om bij de Raad voor Verkiezingsbetwistingen een bezwaar in te dienen tegen de verkiezing en tegen de verkiezingsuitgaven die werden gedaan door de lijsttrekkers en de kandidaten.⁶ Dit dient te gebeuren binnen een termijn van 40 dagen, te rekenen vanaf de dagtekening van het proces-verbaal van de verkiezingen.⁷ De Raad neemt kennis van de klacht en spreekt zich uit over de geldigheid ervan binnen 35 dagen na indiening. De Raad herstelt, in voorkomend geval, de vergissingen die begaan zijn bij het vaststellen van de verkiezingsuitslag. Wanneer binnen die termijn geen uitspraak is gedaan, wordt het bezwaar als verworpen beschouwd en is de uitslag van de verkiezing, zoals die door het hoofdstembureau is afgekondigd, definitief.⁸

De Raad kan de verkiezing alleen geheel of gedeeltelijk ongeldig verklaren op grond van een bezwaar en uitsluitend op grond van onregelmatigheden die de zetelverdeling tussen de verschillende lijsten kunnen beïnvloeden.⁹ De gehele ongeldigverklaring van de verkiezing heeft tot gevolg dat de verkiezingen ab initio moeten worden hernomen met toepassing van de bepalingen van het Lokaal en Provinciaal Kiesdecreet (LPKD). Wanneer de Raad voor Verkiezingsbetwistingen oordeelt dat de verkiezingen gedeeltelijk worden vernietigd, duidt hij ook de bepalingen aan van dit decreet die bij de herverkiezing opnieuw moeten worden uitgevoerd.¹⁰ Bij een gedeeltelijke vernietiging kan de Raad oordelen dat dezelfde kiezers moeten worden opgeroepen om opnieuw te stemmen op dezelfde kandidatenlijsten, bijvoorbeeld wanneer de initiële verkiezingen ongeldig zijn verklaard door een technisch mankement op de verkiezingsdag.¹¹

Ten derde heeft de Raad de bevoegdheid om de hertelling van de stemmen te bevelen bij gemeenteraadsverkiezingen. In die mogelijkheid is evenwel niet expliciet voorzien in het Lokaal en Provinciaal Kiesdecreet. De Raad eigent zich deze bevoegdheid toe op basis van een extensieve interpretatie van artikel 204, derde en vierde lid LPKD.¹²

Tot slot kan de Raad voor Verkiezingsbetwistingen een verkozen kandidaat sanctioneren wegens schendingen van de regelgeving inzake de verkiezingsuitgaven.¹³ Deze sancties omvatten: een waarschuwing, de inhouding van de presentiegelden ten belope van 5% gedurende een periode van minimum een maand en maximum twaalf maanden, de schorsing van de uitoefening van het mandaat voor een periode van minimum een maand en maximum zes maanden en de vervallenverklaring van het mandaat.¹⁴

Naast de geschillen over de gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingsuitgaven, die in deze bijdrage centraal staan, heeft de Raad voor Verkiezingsbetwistingen krachtens het Decreet Lokaal Bestuur nog een aantal andere bevoegdheden die verder reiken dan het eigenlijk verloop van de gemeenteraadsverkiezingen. Zo doet de Raad voor Verkiezingsbetwistingen onder meer uitspraak over geschillen die rijzen over de afstand, het verval, het ontslag of de verhindering van diverse mandaten¹⁵, geschillen die rijzen inzake de kennis van de bestuurstaal¹⁶ en geschillen betreffende de telling van de stemmen bij volksraadplegingen.¹⁷ Een uitgebreide bespreking van deze bevoegdheden zou evenwel te ver leiden in het kader van deze bijdrage.

De beslissingen van de Raad voor Verkiezingsbetwistingen zijn vatbaar voor beroep bij de Raad van State, die op grond van artikel 16 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State met volle rechtsmacht in laatste aanleg uitspraak doet.

III. De nieuwe spelregels bij de gemeenteraadsverkiezingen van oktober 2024

In de aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen van oktober 2024 werden de spelregels rond de aanduiding van gemeenteraadsleden grondig gewijzigd. Deze hervormingen, doorgevoerd bij decreet van 16 juli 2021 tot wijziging van diverse decreten wat betreft versterking van de lokale democratie, hadden zowel betrekking op de organisatie van de gemeenteraadsverkiezingen, de vorming van de gemeenteraad als op de vorming van een meerderheidscoalitie. Gegeven de focus van deze bijdrage beperkt deze bespreking zich tot de hervormingen die mogelijk repercussies hebben op de aard van de bezwaren bij de Raad voor Verkiezingsbetwistingen.¹⁸

Een eerste wijziging heeft betrekking op het stemmen per volmacht. Een kiezer die niet in de mogelijkheid is om fysiek deel te nemen aan de verkiezingen, kan ervoor kiezen om een stem bij volmacht te laten uitbrengen. De decreetgever heeft twee ingrepen doorgevoerd met betrekking tot het toekennen of afleveren van een volmacht. Ten eerste is het niet langer mogelijk om een volmacht toe te kennen op basis van een verklaring op eer. Artikel 56 van het LPKD voorzag in het verleden in deze mogelijkheid voor personen die op de verkiezingsdag in het buitenland verbleven. Vandaag kan de kiezer die geen bewijsstuk kan aanleveren dat hij op de dag van de verkiezingen in het buitenland verblijft, geen volmacht meer geven om te gaan stemmen. Een tweede wijziging betreft artikel 221, derde lid van het LPKD, dat voorziet in een strafbaarstelling van het «ronselen van volmachten». Iemand die volmachten ronselt kan gestraft worden met een gevangenisstraf van acht dagen tot een maand en met een geldboete van vijftig euro tot vijfhonderd euro. Met deze wijzigingen hoopt de decreetgever misbruiken van het systeem van volmachten tegen te gaan. Op die manier kan de decreetswijziging implicaties hebben op de rechtspraak van de Raad voor Verkiezingsbetwistingen. Traditioneel zijn volmachten immers vaak het voorwerp van een geschil naar aanleiding van de gemeenteraadsverkiezingen.¹⁹ Tegelijkertijd leidde misbruik van volmachten in het verleden zelden tot een ongeldigverklaring van de verkiezingen. In de periode 1980-2019 diende de Raad van State zich voor 20 gemeenten uit te spreken over (vermeend) misbruik van volmachten. Dit leidde slechts in één geval tot de ongeldigverklaring van de verkiezingen, met name bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2006 in Wortegem-Petegem.²⁰

Verder voert het decreet een aantal hervormingen door die het belang van naamstemmen verhogen. Een eerste betreft de afschaffing van de invloed van de lijststem. Tot aan de gemeenteraadsverkiezingen van oktober 2018 werden de uitgebrachte lijststemmen in aflopende volgorde van de lijst toegevoegd aan de voorkeurstemmen van de kandidaten in zoverre dat nodig was om het verkiesbaarheidscijfer te halen. Kandidaten die bovenaan de lijst stonden, konden bijgevolg gebruikmaken van de lijststemmen om verkozen te raken. Het decreet van 16 juli 2021 schafte de overdracht van lijststemmen voorafgaand aan de aanwijzing van de verkozenen, af. De lijststem telt vandaag alleen nog mee voor de verdeling van de zetels over de partijen, maar niet langer voor de aanwijzing van de kandidaten.

Het belang van de naamstemmen wordt verder verhoogd door nieuwe regelgeving inzake het initiatiefrecht en de aanduiding van de burgemeester. Concreet behoudt artikel 5 van het Decreet lokaal bestuur het initiatiefrecht om een meerderheidscoalitie te vormen voor aan de verkozene met de meeste naamstemmen van de grootste lijst. Deze persoon is gedurende een periode van veertien dagen aan zet om onderhandelingen te voeren omtrent de vorming van een bestuursmeerderheid. Deze periode vangt aan de dag na de dagtekening van het proces-verbaal van de gemeenteraadsverkiezingen. In geval er een bezwaar wordt ingediend bij de Raad voor Verkiezingsbetwistingen, dient het eindarrest gelezen te worden als «het proces-verbaal van de verkiezingen zoals bedoeld in artikel 5, § 3 van het Decreet Lokaal Bestuur, zodat alle verrichtingen en beslissingen die volgen op het eindarrest zoals voorzien in het Decreet Lokaal Bestuur, opnieuw kunnen uitgevoerd en genomen worden en dit ter vervanging van gebeurlijk reeds uitgevoerde verrichtingen en genomen beslissingen die dan hun juridische waarde verliezen. De eerste periode van veertien dagen zoals voorzien bij artikel 5, § 3 van het Decreet Lokaal Bestuur vangt dan aan de dag na de betekening van het te wijzen eindarrest van de Raad.»²¹ De vraag rijst evenwel of het indienen van een bezwaar effectief leidt tot een uitstel of opschorting van het initiatiefrecht, dat per definitie start op de dag na de ondertekening van het proces-verbaal van de verkiezingen en loopt voor een periode van 14 dagen.²² Aangezien de bezwaartermijn langer loopt dan het initiatiefrecht, bestaat de mogelijkheid dat het bezwaar slechts wordt ingediend op het moment dat er reeds een meerderheid gevormd is.

Het wijzigingsdecreet opteert verder voor een semiautomatische aanduiding van de burgemeester. Voortaan is de kandidaat met de meeste voorkeurstemmen van de grootste fractie van de coalitie burgemeester.

Bijkomend werd de installatievergadering van de gemeenteraad vervroegd. Terwijl deze in het verleden plaats vond op een van de eerste vijf werkdagen van januari, vond de installatievergadering voor de huidige legislatuur plaats op een van de eerste vijf werkdagen van december. Door de installatievergadering met een maand te vervroegen hoopt de decreetgever dat de kiezer het resultaat van de verkiezingen sneller omgezet ziet in de vorming van een nieuw bestuur.²³

In de aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen van oktober 2024 werden ook de beperkingen aangaande de verkiezingspropaganda versoepeld. Alleen het uitdelen of verkopen van geschenken en gadgets en het voeren van commerciële telefooncampagnes zijn nog verboden campagnemiddelen. Sinds het decreet van 27 oktober 2023 is het politieke partijen toegelaten om commerciële of niet-commerciële reclameborden of affiches te gebruiken tijdens de sperperiode en mogen zij gebruik maken van commerciële reclamespots op radio, televisie en in bioscopen. Met deze versoepeling ambieerde de decreetgever de kiesregelgeving aan te passen aan de huidige tijdsgeest, waarbinnen politieke partijen over een breed arsenaal aan technologische middelen beschikken om campagne te voeren, dikwijls tegen een lage kostprijs.²⁴

IV. Een kwantitatieve analyse van de rechtspraak

Tabel I geeft het aantal ingediende klachten en betrokken gemeenten weer volgend op de gemeenteraadsverkiezingen van 2012, 2018 en 2024.²⁵ De tabel neemt enkel de bezwaren die betrekking hebben op de gemeenteraadsverkiezingen in rekening.

Tabel I: Bezwaren ingediend na gemeenteraadsverkiezingen 2012-2024

Bij de eerste gemeenteraadsverkiezingen na de oprichting van de Raad voor Verkiezingsbetwistingen, in 2018, liep het aantal ingediende bezwaren terug met meer dan de helft. Ook het aantal gemeenten waarop de bezwaarschriften betrekking hadden, liep sterk terug. Deze afname is mogelijk te wijten aan de centralisatie van de provinciale Raden voor Verkiezingsbetwistingen, die de drempel om een bezwaar in te dienen leek te verhogen.

Ogenschijnlijk nam het aantal bezwaarschriften in 2024 opnieuw toe, tot 41. Hierbij moet echter opgemerkt worden dat die groei gedeeltelijk kunstmatig is, gegeven het feit dat in de stad Veurne vier identieke bezwaren werden ingediend na de jongste gemeenteraadsverkiezingen. Daarnaast registreerden we zes beschikkingen tot niet-regularisatie.²⁶ Bovendien bleef het aandeel betrokken gemeenten over de twee laatste gemeenteraadsverkiezingen vrijwel constant.

Bezwaren worden verhoudingsgewijze meer ingediend in gemeenten waar nog traditioneel met potlood en papier wordt gestemd (16,4 pct.) dan in gemeenten waar de stemming digitaal verloopt (5,8 pct.). Een inhoudsanalyse van de klachten maakt deze samenhang inhoudelijk zichtbaar: 17 bezwaren die verband hielden met het tellen van de stemmen, zijn geregistreerd in gemeenten waar met potlood en papier werd gestemd. In gemeenten waar de stemming digitaal verliep, werden hierover slechts drie bezwaren ingediend. Deze vaststelling is niet volledig nieuw, na de gemeenteraadsverkiezingen van 2012 wees het Agentschap Binnenlands Bestuur al op dit fenomeen.²⁷

Tabel II geeft de verdeling weer van het aantal opgeworpen bezwaren per geval. In 39% van de betwiste gevallen wordt één bezwaar ingediend, 35% van de betwiste gevallen telt meerdere bezwaren. Een bezwaarschrift telt gemiddeld 1,4 vermeende laakbare feiten.

Tabel II: Spreiding van het aantal bezwaren

Tabel III spreidt de bezwaren naargelang de inhoud ervan. De bezwaren kunnen op basis van hun inhoud ondergebracht worden in vijf categorieën: de correcte telling van de stemmen, het gebruik van volmachten, de aangewende campagnetechnieken, de verkiezingsuitgaven en onregelmatigheden bij de tel- of stembureaus.

Tabel III: Inhoud van de bezwaren

De hoofdmoot van de bezwaarschriften die naar aanleiding van de gemeenteraadsverkiezingen van oktober 2024 werden ingediend bij de Raad voor Verkiezingsbetwistingen, had betrekking op de telling van de uitgebrachte stemmen. Acht van deze bezwaren hielden verband met de telling van de uitgebrachte naamstemmen, dit is aanzienlijk meer dan betwistingen omtrent kiescijfers behaald door de verschillende lijsten (3). Daarnaast zijn acht bezwaren geformuleerd die voortvloeiden uit (al dan niet vermeende) verschillen van enerzijds het totaal van de getelde stemmen per kandidatenlijst en de blanco/ongeldige stemmen en anderzijds het totaal aantal gebruikte stembiljetten in de stembureaus.

Betwistingen omtrent het gebruik van en betwistbaar «ronselen» van volmachten vormen de tweede grootste categorie: 16 bezwaarschriften hadden volmachten als voorwerp. Daarop volgen de aangewende campagnetechnieken en bezwaren inzake de regelgeving op de verkiezingsuitgaven (zowel het volume van de uitgave als de eigenlijke aangifte zelf). In vijf gevallen werden bezwaren ingesteld bij de Raad voor Verkiezingsbetwistingen op grond van mogelijke onregelmatigheden in het feitelijk functioneren van de stem- of telbureaus.

V. Procedurele aspecten

Een analyse van de rechtspraak van de Raad voor Verkiezingsbetwistingen toont dat de Raad vier dossiers als (gedeeltelijk) onontvankelijk beschouwde, hetzij naar tijd, naar hoedanigheid van de verzoekende partij of naar voorwerp. De volgende paragrafen zoomen dieper in op deze procedurele aspecten.

A. Ontvankelijkheid ratione temporis

Krachtens artikel 23 van het DBRC-decreet moet een bezwaar binnen een termijn van veertig dagen worden ingediend, te rekenen vanaf de dagtekening van het proces-verbaal van de verkiezingen. Voorheen bedroeg de beroepstermijn 45 dagen. De inkorting van de termijn was nodig om de vervroegde installatie van de nieuwe gemeenteraden mogelijk te maken.²⁸

Omgekeerd impliceerde de inkorting van de termijn dat de installatievergadering uitgesteld diende te worden in een aantal gemeenten waarvoor een bezwaar was ingediend, ook indien het bezwaar als onontvankelijk werd beoordeeld. Zo oordeelde de Raad voor Verkiezingsbetwistingen op 26 december 2024 dat het bezwaar inzake de gemeenteraadsverkiezingen in Gent onontvankelijk was.²⁹ De vraag rijst of het uitstel van de installatievergadering in deze en gelijkaardige zaken niet vermeden had kunnen worden. Vanuit die optiek is het Agentschap Binnenlands Bestuur vragende partij voor een verkorte procedure voor bezwaren die klaar en duidelijk onontvankelijk verklaard zullen worden. Ruimer vraagt het Agentschap naar een beleidsvisie die ertoe leidt dat een ingediend bezwaar nooit kan leiden tot een uitstel van de installatievergadering door de termijnen op elkaar af te stemmen en de installatievergadering terug te verlaten.³⁰

B. Ontvankelijkheid ratione personae

Alleen personen die als kandidaat deelnemen aan de gemeenteraadsverkiezingen, zijn gerechtigd om bij de Raad voor Verkiezingsbetwistingen bezwaar in te dienen tegen de verkiezing en tegen de verkiezingsuitgaven.³¹

De hoedanigheid van de kandidaat volstaat evenwel niet. Met het oog op de ontvankelijkheid van een bezwaar moet de verzoeker eveneens van een voldoende belang doen blijken. Dat belang wordt geacht aanwezig te zijn indien de verzoekende partij ten minste tot tweede opvolger werd verkozen of voor zover zij onregelmatigheden aanvoert die tot gevolg kunnen hebben gehad dat zij net niet ten minste tot tweede opvolger werd verkozen.³² Een verzoekende partij die niet aannemelijk maakt dat zij, mochten de aangevoerde onregelmatigheden er niet geweest zijn, verkozen zou zijn als effectief gemeenteraadslid of als eerste of tweede opvolger, beschikt niet over het vereiste belang. Het uitblijven van een dergelijke argumentatie leidt dan ook tot de onontvankelijkheid van het bezwaar.³³

De omstandigheid dat de lijst waarvoor de verzoekende partij kandideerde, geen verkozene heeft, verhindert volgens de Raad niet noodzakelijk dat zij belang heeft om de nietigverklaring van de verkiezingen te vorderen. Bij welslagen van het beroep krijgt de verzoekende partij immers een nieuwe kans om verkozen te worden of om als opvolger te worden aangewezen. Ook in deze komt het aan de verzoekende partij toe om aannemelijk te maken dat de aangevoerde onregelmatigheden van die aard zijn dat zij verkozen zou zijn als effectief gemeenteraadslid of als eerste of tweede opvolger, als deze aangevoerde onregelmatigheden niet hadden plaatsgevonden.³⁴

Echter, indien de lijst geen enkele zetel behaalde in de gemeenteraad én de verzoekende partijen geen ongeldigverklaring van de verkiezingen, noch een hertelling vragen, beschikt de verzoekende partij niet over het vereiste belang om een zaak aanhangig te maken bij de Raad.³⁵

C. Ontvankelijkheid ratione materiae

De Raad voor Verkiezingsbetwistingen is bevoegd om zich uit te spreken over de bezwaren tegen een gemeenteraadsverkiezing en over bezwaren op grond van de schending van de regelgeving inzake de verkiezingsuitgaven door kandidaten en lijsttrekkers. De Raad kan geen andere dan de in het decreet vermelde sancties of maatregelen uitspreken (cf. supra). De schorsing van de samenstelling van schepencollege en gemeenteraad wegens vermeende schendingen van het Strafwetboek valt niet onder deze maatregelen.³⁶ Ook inbreuken op de Algemene Verordening Gegevensbescherming en de wet van 30 juli 2018 betreffende de bescherming van natuurlijke personen met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens³⁷ of schendingen van het beroepsgeheim en de discretieplicht behoren niet tot de bevoegdheid van de Raad voor Verkiezingsbetwistingen. Noch komt het de Raad toe om te oordelen over de betaling van een aanmaning/factuur die is opgemaakt ten aanzien van de kandidaat voor verkiezingsdrukwerk.³⁸

Een bezwaar tegen de verkiezing en tegen de verkiezingsuitgaven dient ingediend te worden bij wijze van verzoekschrift.³⁹ De partijen bezorgen alle verzoekschriften en processtukken met een beveiligde zending, op straffe van onontvankelijkheid.⁴⁰ Een beveiligde zending omvat hetzij een aangetekend schrijven, hetzij een afgifte tegen ontvangstbewijs.⁴¹ Ook de elektronische neerlegging via een digitaal loket van de Dienst van de Bestuursrechtscolleges wordt beschouwd als een beveiligde zending.⁴²

De artikelen 15 en 16 van het Procedurebesluit lichten de vereisten toe waaraan het bezwaarschrift moet voldoen. Zo dient het verzoekschrift de naam, hoedanigheid en woonplaats van de verzoekende partij te vermelden en in voorkomend geval een telefoonnummer of een e-mailadres. Het verzoekschrift moet tevens de naam en het adres van de verweerder bevatten, het voorwerp van het bezwaar, de uiteenzetting van de feiten en de ingeroepen middelen en een inventaris van de overtuigingsstukken.⁴³ Onder «middel» dient te worden verstaan: «een voldoende en duidelijke omschrijving van de geschonden geachte regelgeving, voorschriften of beginselen van behoorlijk bestuur en van de wijze waarop deze rechtsregels naar het oordeel van de verzoekende partijen worden geschonden.»⁴⁴

Over het algemeen gaat de Raad voor Verkiezingsbetwistingen flexibel met de vormvereisten om. De Raad wijst erop dat een al te formalistische rechtspleging in strijd is met het algemeen rechtsbeginsel van het recht op een eerlijk proces en de toegang tot de rechter. Vereisten mogen niet disproportioneel zijn ten opzichte van het beoogde doel, namelijk ervoor zorgen dat procespartijen ten volle een eerlijk proces gewaarborgd krijgen.⁴⁵

In dezelfde lijn oordeelt de Raad algemeen dat het volstaat indien het adres van de verzoekende partij in het bezwaarschrift gevonden kan worden en dat hierop woonplaatskeuze werd gedaan. Desondanks verklaarde de Raad voor Verkiezingsbetwistingen in het geval van de gemeente Gingelom het beroep van verzoeker initieel onontvankelijk «wegens het vormgebrek van een keuze van een adres in België waarop de griffie brieven kan sturen». Ook met betrekking tot de gemeente Koekelare beschouwde de Raad voor Verkiezingsbetwistingen het bezwaar als niet-ingediend omdat dezelfde vormvereiste, «een keuze van een adres in België waarop de griffie brieven kan sturen» ontbrak. Met betrekking tot Koekelare trok de Raad voor Verkiezingsbetwistingen die beschikking achteraf in. Dit gebeurde niet in de zaak Gingelom.

Inzake de vereiste dat het verzoekschrift een uiteenzetting dient te bevatten van de feiten en de middelen, de Raad zich eveneens coulant op. Deze voorwaarde impliceert, aldus de Raad, niet dat de verzoekende partij expliciet de rechtsregels of rechtsbeginselen moet vermelden die volgens haar worden geschonden. Wel dient de uiteenzetting in het verzoekschrift zodanig opgesteld te zijn dat het voor de Raad, in het kader van zijn toetsing, en voor de betrokken partijen, in het kader van hun verdediging, duidelijk is wat er precies wordt verweten.⁴⁶ De Raad houdt deze lijn onder andere aan in de arresten met betrekking tot de gemeenteraadsverkiezingen in Zemst⁴⁷ en Sint-Truiden⁴⁸.

Tegelijkertijd verklaarde de Raad voor Verkiezingsbetwistingen het bezwaar naar aanleiding van de gemeenteraadsverkiezingen in Koekelare onontvankelijk omwille van een gebrek aan ingeroepen middelen in het verzoekschrift. Concreet oordeelde de Raad dat het niet volstaat dat de verzoekende partij in het verzoekschrift louter verwijst naar bijlagen, zonder zelf een middel te formuleren onder de vorm van onregelmatigheden, overtreden rechtsregels of algemene rechtsbeginsels. Bijgevolg was hij van mening dat het verzoekschrift niet voldeed aan het voorschrift van artikel 15, 4° van het Procedurebesluit.⁴⁹

In overeenstemming met de artikelen 15 en 16 van het Procedurebesluit moet het verzoekschrift een inventaris van de overtuigingsstukken bevatten en moeten die stukken in de inventaris zijn vermeld. Artikel 17 van het Procedurebesluit schrijft voor dat de griffier het verzoekschrift niet inschrijft op het definitieve register als er geen inventaris bij het verzoekschrift gevoegd is van de overtuigingsstukken die allemaal overeenkomstig die inventaris genummerd zijn. Datzelfde artikel voorziet evenwel niet in de sanctie van de onontvankelijkheid of de rechtsongeldigheid van het ingediende bezwaar. De Raad is dan ook van mening dat het vermelden van de overtuigingsstukken in een inventaris een vormvereiste betreft die niet tot nietigheid kan leiden als het normdoel ervan is bereikt, met name de andere partijen in kennis stellen van het bestaan en de inhoud van de overtuigingstukken. De Raad oordeelt dat het normdoel is bereikt indien uit de inhoud van het verzoekschrift blijkt dat de betrokken partijen op de hoogte zijn van het aantal stukken en van de inhoud ervan.⁵⁰

Een verzoekende partij kan overeenkomstig artikel 107 van het Procedurebesluit na de beroepstermijn nog aanvullende en geïnventariseerde overtuigingsstukken aan het dossier toevoegen onder de volgende voorwaarden: (1) de verzoeker kon nog niet over die stukken beschikken op het ogenblik waarop het verzoekschrift werd ingediend of (2) de toegevoegde overtuigingsstukken zijn noodzakelijk in repliek op de antwoordnota van de verweerder. Een e-mail waarin de verzoekende partij antwoordt op de exceptie van onontvankelijkheid van het bezwaar, voldoet niet aan deze voorwaarden.⁵¹

Partijen die bijkomende stukken indienen, dienen aan te tonen dat ze op het ogenblik van de indiening van het verzoekschrift nog niet over deze gegevens konden beschikken. Indien dat niet gebeurt, worden de stukken niet betrokken bij de beoordeling van het bezwaar.⁵²

VI. Ongeldigverklaring van de verkiezing

Artikel 204 LPKD bepaalt dat de Raad voor Verkiezingsbetwistingen bevoegd is om een verkiezing geheel of gedeeltelijk ongeldig te verklaren. Dit kan op grond van een bezwaar en uitsluitend op grond van onregelmatigheden die de zetelverdeling tussen de verschillende lijsten kunnen beïnvloeden.⁵³

Twee beginselen uit de kiesregelgeving zorgen er evenwel voor dat onregelmatigheden in de praktijk niet vaak tot ongeldigverklaringen of hertellingen leiden.

Een eerste betreft de vereiste dat de aangevoerde onregelmatigheden de zetelverdeling tussen de verschillende lijsten kunnen beïnvloeden. Overeenkomstig de vaste bestuursrechtspraak veronderstelt dit niet dat bewijs moet worden geleverd van een effectieve wijziging van de zetelverdeling. Wel dient de verzoekende partij aannemelijk te maken dat de aangevoerde onregelmatigheid een mogelijke impact heeft gehad op de zetelverdeling. Het komt de verzoekende partij toe om hiertoe de nodige bewijsvoering te verzamelen. Het volstaat niet «om losweg een paar bedenkingen en vragen op te werpen en het dan aan de Raad over te laten om uit te zoeken wat er mogelijk van aan zou kunnen zijn. Zodoende zou het immers de Raad zelf zijn die de bezwaren gestalte geeft.»⁵⁴

De praktijk leert dat de impact van procedureperikelen op het verkiezingsresultaat vaak onvoldoende groot is om een zetelverschuiving aannemelijk te maken. Bovendien wordt deze voorwaarde strikt toegepast. Zo oordeelt de Raad in het arrest-Kalmthout: «Ten overvloede merkt de Raad op dat Vlaams Belang Kalmthout (...) minstens 10 stemmen meer nodig had om een zetel te zien verschuiven, (...) terwijl het aantal onbruikbaar gemaakte stembiljetten in stembureau 5 minder bedroeg, namelijk 9. Het middel wordt verworpen.»

Ten tweede benadrukt de vaste bestuursrechtspraak dat de afwezigheid van opmerkingen in een proces-verbaal een vermoeden schept dat de stem- en telverrichtingen op regelmatige wijze verlopen zijn. Hoewel dit niet verhindert dat de Raad voor Verkiezingsbetwistingen controle uitvoert op de verrichtingen, kan dit vermoeden van regelmatigheid slechts met nauwkeurige en met elkaar overeenstemmende gegevens worden weerlegd. Ook hier komt het de verzoekende partij toe om vergissingen of onregelmatigheden te bewijzen of aannemelijk te maken waardoor het resultaat van de telling als onzeker of twijfelachtig moet worden beschouwd. In verschillende dossiers naar aanleiding van de gemeenteraadsverkiezingen van 2024 onderstreept de Raad dat de verzoekende partij de aangevoerde onregelmatigheid moet onderbouwen en dat het niet volstaat om «losweg een paar bedenkingen en vragen op te werpen».⁵⁵

Na de gemeenteraadsverkiezingen van oktober 2024 werden 24 bezwaarschriften ingediend die hetzij een ongeldigverklaring van de gemeenteraadsverkiezingen hetzij een hertelling van de stembiljetten expliciet tot voorwerp hadden. De volgende paragrafen gaan dieper in op deze arresten. De bespreking is onderverdeeld naargelang de middelen die in de bezwaarschriften werden aangehaald.

A. Aangewende campagnetechnieken

Artikel 194, eerste lid LPKD verbiedt politieke partijen lijsten, kandidaten of derden om tijdens de sperperiode - de periode van drie maanden voorafgaand aan de verkiezingen - geschenken of gadgets te verkopen of te verspreiden.⁵⁶ De algemene regels voor het aanbrengen van verkiezingsaffiches en de organisatie van gemotoriseerde optochten worden door de Vlaamse Regering bepaald.⁵⁷

Zeven bezwaarschriften die de ongeldigverklaring van de gemeenteraadsverkiezingen als voorwerp hadden, verwezen hiertoe (onder meer) naar inbreuken op de regelgeving inzake de inzet van campagnemiddelen. Deze werden door de Raad voor Verkiezingsbetwistingen allemaal verworpen, dan wel als onontvankelijk beschouwd. Dit is niet geheel verwonderlijk aangezien aan diverse voorwaarden voldaan moet zijn om op basis van schendingen van deze regelgeving een ongeldigverklaring van de verkiezingen te verkrijgen.

Om binnen het toepassingsgebied van bovenvermeld artikel te vallen, dient een verzoekende partij ten eerste aan te tonen dat er effectief voorwerpen («geschenken of gadgets») verkocht (tegen betaling) of verspreid (gratis) worden. Ten tweede moet deze verkoop of verspreiding door politieke partijen, lijsten, kandidaten of propagandavoerende derden gebeuren. Het valt onder de stelplicht van de verzoekende partijen om dit aan te tonen en te onderbouwen. Onder andere in de zaken naar aanleiding van de gemeenteraadsverkiezingen in Oudenburg⁵⁸ en Veurne⁵⁹ oordeelt de Raad dat de verzoekende partijen zich te zeer baseren op loutere veronderstellingen en onvoldoende concreet en pertinent aantonen dat er onregelmatigheden begaan zouden zijn.

Om de ongeldigverklaring van de gemeenteraadsverkiezingen te verkrijgen, dient bijkomend aangetoond te worden dat de onregelmatigheden die uit artikel 194, eerste lid LPKD voortvloeien, van die aard zijn dat zij aanleiding hebben gegeven tot een verschuiving van zetels. De strikte toepassing van dit criterium blijkt uit de zaak Hasselt. Het stallen van voertuigen met verkiezingspubliciteit op de parkeergelegenheid bij een stembureau op verkiezingsdag is, in de visie van de Raad voor Verkiezingsbetwistingen, niet van die aard om de zetelverdeling op beslissende wijze te beïnvloeden. Uit onderzoek van de Raad blijkt dat «zelfs in de als volstrekt irrealistisch uit te sluiten veronderstelling» dat de betrokken kandidaten ál hun naamstemmen in de geviseerde stembureaus te danken zouden hebben aan die publiciteit, dit geen impact zou hebben gehad op de zetelverdeling.⁶⁰

Ook in Koekelare werd melding gemaakt van mogelijke beïnvloeding door aanwezigheid van verkiezingspropaganda in de nabijheid van het kiesbureau, met name door de aanwezigheid van een geparkeerde auto met verkiezingspropaganda en een banner van een politieke partij. De Raad sprak zich om reden van de onontvankelijkheid van het bezwaarschrift evenwel niet uit over deze feiten.⁶¹ Echter, de regelgeving bevat geen verbod om voertuigen met publiciteit te plaatsen dicht bij de verkiezingslocatie.

Een ander voorbeeld uit het recente verkiezingscontentieux waarbij wordt geoordeeld dat er geen sprake is van een onregelmatigheid, noch van beïnvloeding van de zetelverdeling, is het versturen van persoonlijke berichten via sociale media naar «inwoners van de gemeente zonder enige voorafgaande persoonlijke relatie». De Raad is van mening dat deze behoren tot het «normale arsenaal van verkiezingspropaganda» en dat onvoldoende wordt aangetoond dat de «aangeschreven personen hierdoor een verplichting zouden voelen om hun stem te geven aan de kandidaat die deze berichten verstuurde».⁶²

B. Gebruik van volmachten

Een kiezer kan een andere kiezer als gevolmachtigde in zijn plaats een stem laten uitbrengen indien hij zich in een van de in artikel 56, § 2 Lokaal en Provinciaal Kiesdecreet gevallen van onmogelijkheid bevindt. Traditioneel zijn volmachten vaak het voorwerp van een geschil naar aanleiding van de gemeenteraadsverkiezingen.⁶³ Dat was na de gemeenteraadsverkiezingen van oktober 2024 niet anders: 16 bezwaren hadden betrekking op mogelijke onregelmatigheden inzake het gebruik van volmachten.

Overeenkomstig artikel 204 van het Lokaal en Provinciaal Kiesdecreet dient de verzoeker in de eerste plaats minstens aannemelijk te maken dat een onregelmatigheid heeft plaatsgevonden, met andere woorden dat er effectief stemmen en volmachten onrechtmatig zijn geronseld.⁶⁴ Verzoekers dienen aan te tonen dat de vermeende «ronseling» als een onregelmatigheid dient beschouwd te worden en over hoeveel volmachten het dan concreet zou gaan.⁶⁵ Een hoger percentage volmachtstemmen in een bepaald deel van de gemeente tegenover andere delen van de gemeente, is onvoldoende om fraude bij de gemeenteraadsverkiezingen aan te tonen. Een hoger percentage volmachtstemmen kan immers te wijten zijn aan allerhande factoren zonder dat er sprake is van fraude.⁶⁶ Eén daarvan is de aanwezigheid van een woonzorgcentrum.⁶⁷ Ook een algemene beschouwing op het verloop van de stemming bij volmacht, die niet toelaat uit te maken van welke personen een onregelmatige volmacht zou zijn verkregen, noch wie er de steller van is of wie er een voordeel van heeft gehad, is niet van die aard om het vermoeden van regelmatigheid weerlegd te achten.⁶⁸

Ten tweede komt het de verzoekende partij toe om aan te tonen dat het (vermeende) onrechtmatige gebruik van volmachten een determinerende invloed zou gehad hebben op de zetelverdeling.⁶⁹ Het is onvoldoende dat verzoekende partijen louter wijzen op een «potentiële zetelverschuiving» ten gevolge van onregelmatige volmachten zonder meer.⁷⁰

Vanuit praktisch oogpunt is het voor bezwaarindieners evenwel allesbehalve evident om het aantal onregelmatige volmachten te bewijzen. Gelet op het geheim van de stemming en het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer beschikken partijen bij een procedure voor de Raad van Verkiezingsbetwistingen immers niet over het recht om de ingediende volmachten in te kijken.⁷¹ De Raad kan het nodige onderzoek voeren als nauwkeurige en overeenstemmende gegevens een vergissing of onregelmatigheid doen vermoeden, zeker in het geval dat wordt geoordeeld dat de specifieke aangevoerde onregelmatigheid afdoende wordt aangetoond.

Het bezwaar aangaande de gemeenteraadsverkiezingen in Maaseik vormt een interessante illustratie. Verzoekers argumenteren dat een arts die als kandidaat optrad bij de verkiezing, een volmachtsattest had afgeleverd, wat in strijd is met artikel 56, § 2, 1° LPKD. Onderzoek van de Raad toont aan dat de ongeschiktheidsattesten niet voldoen als medisch attest, aangezien hieruit niet blijkt de betrokken arts ze op zorgvuldige wijze opstelde na onderzoek van de betrokken persoon. De afgifte van een medisch attest waaruit blijkt dat een kiezer onbekwaam is om te stemmen, veronderstelt immers dat de arts de kiezer heeft onderzocht en dat de kiesonbekwaamheid aan de werkelijkheid beantwoordt. Het loutere feit dat de kiezer een bewoner zou zijn van een woonzorgcentrum leidt ipso facto niet tot de conclusie dat hij om medische redenen niet in staat is om naar het stembureau te komen of om ernaartoe gebracht te worden.

Echter, de Raad acht het niet bewezen dat de kiezers die betrokken waren bij de onrechtmatige ongeschiktheidsattesten, zonder die attesten geen volmachthouder zouden hebben aangewezen en aldus geen stem zouden hebben uitgebracht. Bijgevolg onderzocht de Raad het stemmenaantal dat minimaal diende te verschuiven opdat er zich een wijziging in de zetelverdeling zou voordoen. Hier oordeelde de Raad dat de vastgestelde onregelmatigheden niet van die aard of omvang waren dat ze de zetelverdeling tussen de verschillende lijsten hadden kunnen beïnvloeden.⁷²

C. De stem- en telverrichtingen

1° Algemeen

De bezwaarschriften die naar aanleiding van de gemeenteraadsverkiezingen van oktober 2024 werden ingediend bij de Raad voor Verkiezingsbetwistingen, bevatten in totaal 24 middelen die (vermeende) onregelmatigheden tijdens de stem- en telverrichtingen betroffen om de ongeldigverklaring van de gemeenteraadsverkiezing, dan wel een hertelling te bekomen. In slechts vier gevallen werd het bezwaarschrift op basis van onregelmatigheden van de stem- en telverrichtingen gegrond bevonden. Dit hoeft niet te verbazen. De vaste bestuursrechtspraak gaat uit van een vermoeden van regelmatigheid van de stem- en telverrichtingen indien het proces-verbaal geen opmerkingen of bezwaren bevat. Anno 2024 bestendigt de Raad deze visie onder meer in de arresten naar aanleiding van de gemeenteraadsverkiezingen in Nijlen⁷³ en Zottegem⁷⁴. In dit laatste dossier argumenteert de Raad: «Het ontbreken van overeenstemming van de processen-verbaal tussen de stembureaus en de telbureaus met betrekking tot het aantal stembiljetten die in de stembus zouden moeten worden aangetroffen, moet worden toegeschreven aan vergissingen en niet aan bedrog als de processen-verbaal geen opmerkingen bevatten.»

2° De aanwezigheid en rol van de getuigen

Het recente verkiezingscontentieux toont op die manier het belang aan dat de Raad hecht aan de rol van de getuigen bij de telverrichtingen. Uit artikel 120 LPKD volgt dat deze getuigen tot taak hebben om het regelmatige verloop van de kiesverrichtingen na te gaan. Elke onregelmatigheid die wordt geconstateerd, moet in het proces-verbaal worden aangetekend. Bij ontstentenis van enige opmerking moet dus worden aangenomen dat geen onregelmatigheden werden begaan.⁷⁵ Anno 2024 houdt de Raad in verschillende arresten expliciet vast aan deze lijn.⁷⁶ Een niet-ondertekende, niet-gedateerde en louter officieuze tellijst met de naamstemmen⁷⁷ of een weergave van een telefoongesprek dat verzoekende partij met een getuige zou gehad hebben⁷⁸, volstaan niet om de regelmatigheid en de juistheid van de officiële processen-verbaal in twijfel te trekken.

Daarnaast stelt de Raad dat getuigen de leden van de stembureaus kunnen «aanzetten tot een hogere mate van zorgvuldigheid bij het uitvoeren van de kiesverrichtingen».⁷⁹ Bijkomend houdt hij vast aan het uitgangspunt dat de afwezigheid van getuigen de bewijslast omtrent vermeende onregelmatigheden aanzienlijk verhoogt.

Hoewel de afwezigheid van opmerkingen door de getuigen tijdens de stem- en telverrichtingen een vermoeden schept dat deze verrichtingen op regelmatige wijze zijn verlopen, verhinderen zij de controle ervan niet.⁸⁰ De drempel ligt evenwel hoog: het vermoeden van regelmatigheid van de stem- en telverrichtingen kan slechts met nauwkeurige en met elkaar overeenstemmende beweringen worden weerlegd.⁸¹ Op basis van de analyse van de recente rechtspraak is het echter niet steeds duidelijk waar de Raad in deze de grens trekt. Zo oordeelt de Raad in het arrest Sint-Truiden dat materiële gebreken, zoals het niet-vermelden van het aantal kiezers en het aantal volmachten, geen onregelmatigheden zijn die een invloed kunnen uitoefenen op de resultaten van de verkiezing, maar «hoogstens als onzorgvuldigheden» te kwalificeren zijn.⁸² Tegelijkertijd beschouwt de Raad een hertelling aangewezen in Deerlijk, o.a. omdat het proces-verbaal «eerder slordig» is opgesteld. Hier gaat het onder meer over het niet-vermelden van het aantal ongeldige en blanco stemmen. Bijkomend werd het stemmenaantal voor Vlaams Belang gewijzigd op het proces-verbaal, maar werd deze wijziging niet geparafeerd door alle betrokkenen. Daarnaast baseert de Raad zich voor zijn oordeel op «de officieuze cijfers zoals genoteerd door de getuige van CD&V in het telbureau». Wegens «een aanzienlijk verschil» tussen de stemmenaantallen van diverse telbureaus meent de Raad dat er een vergissing gebeurd is bij het tellen van de naamstemmen, die aanleiding kan geven tot een wijziging in de volgorde van de verkiezing van de kandidaten.⁸³ Deze beslissing van de Raad lijkt ietwat atypisch in het licht van voorgaande rechtspraak, waar onregelmatigheden die post factum werden opgeworpen door getuigen die in het proces-verbaal daarover geen opmerking hadden laten opnemen, niet in aanmerking genomen werden om het vermoeden van regelmatigheid te weerleggen.⁸⁴ Toch is deze beslissing niet helemaal uniek. Na de gemeenteraadsverkiezingen van 2018 heeft de Raad in de zaak Lummen ook een hertelling bevolen ondanks de afwezigheid van opmerkingen in het proces-verbaal en dit o.a. omdat het resultaat van een kandidate dermate afweek van haar resultaten in andere bureaus. Ook in deze zaak werd een getuige opnieuw verhoord die aangaf dat het aantal behaalde voorkeurstemmen foutief was neergeschreven in het proces-verbaal.⁸⁵

Ook in het arrest naar aanleiding van de gemeenteraadsverkiezingen in Heuvelland lijkt de Raad in vergelijking met het verleden minder strikt vast te houden aan het vermoeden van regelmatigheid van de stembusgang. Hij oordeelde dat aan processen-verbaal die lacunes en ontbrekende gegevens bevatten, «bezwaarlijk een vermoeden van regelmatigheid [kan] worden gekleefd. De ondertekening van het proces-verbaal door de leden van het bureau en de getuigen doet hieraan niets af.» De verzoekende partij haalde diverse (vermeende) onregelmatigheden aan, o.a. de installatie van een telbureau op niet-neutraal terrein, een ongewone hoeveelheid ongeldige stemmen in een stembureau en de aanwijzing van de voor- en bijzitters van een telbureau. Finaal oordeelde de Raad: «op zichzelf genomen vormen deze onregelmatigheden geen bewijs van bedrog maar samen genomen zorgen ze er wel voor dat de voorzitter ... een speelveld heeft gecreëerd dat het voor hem mogelijk maakte in volledige autonomie te werken en gebeurlijke manipulaties uit te voeren.» Op basis hiervan ging de Raad over tot de nietigverklaring van de gemeenteraadsverkiezingen in Heuvelland, «wegens het flagrant negeren van procedures en administratieve formaliteiten».

3° Hertelling of correctie

21 bezwaren hadden betrekking op de correcte telling van de uitgebrachte stemmen. In twee gevallen (Wingene en Deerlijk) werd tot een (gedeeltelijke) hertelling van de stembiljetten overgegaan ten gevolge van een niet-correcte weergave van het verkiezingsresultaat. In de gemeente Wingene werd een hertelling gevraagd wegens «de niet correcte weergave van het verkiezingsresultaat in het aantal voorkeurstemmen (...) van de kandidaten» van een specifieke lijst. Meer concreet werd geopperd dat de naamstemmen van twee van de drie stembureaus niet werden meegenomen in het resultaat van een telbureau. De Raad achtte een volledige hertelling aangewezen op grond van: (1) de zeer afwijkende penetratiegraad in telbureau 3 op het vlak van naamstemmen op de lijst van cd&v wzr-rkd; (2) een sterke afwijking in het aantal uitgebrachte naamstemmen per stembiljet voor de lijst cd&v in telbureau 3 t.o.v. andere telbureaus; en (3) gekke bokkensprongen in verhoudingen van naamstemmen tussen de kandidaten van de lijsten cd&v wzr-rkd en N-VA Respect Burg-Bl. Deze argumenten samengenomen «vormen voor de Raad voldoende nauwkeurige en overeenstemmende gegevens die een onregelmatigheid in de telling van telbureau 3 doen vermoeden». Aangezien deze onregelmatigheden «een wijziging in de rangorde van de raadsleden en opvolgers op de lijst cd&v wzr-rkd met zich kunnen meebrengen» acht de Raad een hertelling van telbureau 3 aangewezen voor wat betreft de naamstemmen van de kandidaten van de lijst cd&v wzr-rkd.

De Raad gaat nog een stap verder en acht een volledige hertelling van de naamstemmen van de lijst cd&v wzr-rkd voor alle telbureaus aangewezen. Dit onder meer op basis van de volgende elementen: meer dan toevallig behalen kandidaten die net onder elkaar zijn genoteerd, een gelijk stemmenaantal; verkeerde noteringen van het aantal gebruikte stemformulieren en een gebrek aan overeenstemming tussen het aantal genoteerde stembiljetten in stembureaus enerzijds en het aantal door de telbureaus ontvangen stembiljetten anderzijds; belangrijke discrepanties tussen het aantal naamstemmen zoals genoteerd door de getuigen en het aantal naamstemmen uit de processen-verbaal van de telbureaus; verkeerde noteringen. De Raad is tot slot van oordeel dat «de (opeenstapeling van) onregelmatigheden die naar voor worden gebracht mogelijks verbonden zijn met de ongeoorloofde druk die door de getuigen is uitgeoefend, in het bijzonder op de voorzitters en leden van de telbureaus (...) Deze druk en de bijhorende chaos (o.a. door onvoldoende afstand te houden tijdens de telverrichtingen, een lek van resultaten naar de pers nog voor de resultaten het hoofdbureau hebben bereikt) maakt dat de telactiviteiten binnen de telbureaus voor de leden van de telbureaus in moeilijke omstandigheden zijn verlopen en het risico op fouten en vergissingen zeer aanzienlijk hebben vergroot.» Op basis van deze argumenten is de Raad van mening dat er voldoende aanwijzingen en met elkaar overeenstemmende gegevens voorhanden zijn die het resultaat van de telling van de naamstemmen van de kandidaten van de lijst cd&v wzr-rkd kunnen hebben beïnvloed en doen twijfelen aan de correctheid ervan. Alle voorgaanden in acht genomen is een volledige hertelling van de naamstemmen van de lijst cd&v wzr-rkd voor alle telbureaus aangewezen.

Ook in Deerlijk werd overgegaan tot een hertelling van de stemmen op basis van «aanzienlijke verschillen» tussen het proces-verbaal en de turflijsten van de getuigen van cd&v. De Raad meent dat er aanwijzingen zijn dat er in een telbureau een vergissing gebeurd is bij het tellen van de naamstemmen, die aanleiding kan geven tot een wijziging in de volgorde van de verkiezing van de kandidaten.⁸⁶

Daarnaast werden in Erpe-Mere en Lier correcties aangebracht in de verkiezingsuitslag. In de gemeente Erpe-Mere was dit het geval op grond van een discrepantie tussen het totaal aantal naamstemmen van een kandidaat op het proces-verbaal van het gemeentelijk hoofdbureau en de som van de totalen van de telbureaus. De verzoekende partij kon dit staven na inzage in de verschillende processen-verbaal. De Raad trad de verzoekende partij bij in haar oordeel en schreef de discrepantie toe aan een menselijke fout: «Het waarheidsgetrouw karakter van het proces-verbaal (...) wordt niet betwist.» Deze onregelmatigheid had een invloed op de volgorde waarin de zetels werden toegekend aan de kandidaten van een lijst. De rechtzetting leidde dan ook tot een aangepaste rangorde van de verkozenen van de betrokken lijst.⁸⁷

Ook bij de gemeenteraadsverkiezingen in Lier was er sprake van materiële fouten bij de registratie van de voorkeurstemmen. Concreet stelde de Raad «bepaalde discordanties» vast tussen het aantal voorkeurstemmen van een aantal kandidaten in de processen-verbaal van de telbureaus en in de door het Agentschap Binnenlands Bestuur gepubliceerde fijnmazige resultaten. De Raad oordeelde in deze dat de aangebrachte stukken voldoende nauwkeurige en overeenstemmende gegevens bevatten om de fouten in de fijnmazige resultaten te bevestigen. Aangezien de processen-verbaal van de betrokken telbureaus als regelmatig mogen beschouwd worden, ging de Raad niet over tot een hertelling, maar tot een correctie van de door het Agentschap Binnenlands Bestuur gepubliceerde en officiële fijnmazige resultaten voor deze telbureaus.⁸⁸

VII. Schorsing of vervallenverklaring van het mandaat

De Raad voor Verkiezingsbetwistingen kan verkozen kandidaten in een aantal welomschreven gevallen schorsen in de uitoefening van hun mandaat of van hun mandaat vervallen verklaren. Een van die gevallen is de schending van de regelgeving inzake verkiezingsuitgaven door kandidaten en lijsttrekkers. Wat betreft de controle van de uitgaven van de lijsten en de kandidaten, komt het de Raad onder andere toe te oordelen over bezwaren inzake het niet of niet-tijdig indienen van aangiftes inzake de verkiezingsuitgaven en de herkomst van middelen, het onvolledig of onjuist indienen van deze aangiftes en het overschrijden van de maximumbedragen voor verkiezingspropaganda. Ook het gebruik van verboden propagandamiddelen of het onregelmatig gebruik van gereglementeerde propagandamiddelen tijdens de sperperiode vallen onder het toepassingsgebied. Het komt de Raad evenwel niet toe te oordelen over de betaling van een (niet voorliggende) aanmaning/factuur die is opgemaakt ten aanzien van de kandidaat voor verkiezingsdrukwerk.⁸⁹

Indien de Raad zich uitspreekt over een bezwaar over schendingen inzake verkiezingsuitgaven, spreekt hij in voorkomend geval de in artikel 199 van het LPKD opgenomen sancties uit. De Raad is niet bevoegd om de geldboete als bedoeld in artikel 24 van het DBRC-decreet op te leggen en kan evenmin nagaan of al dan niet aan de toepassingsvoorwaarden is voldaan opdat de bevoegde rechter een dergelijke boete zou kunnen opleggen.⁹⁰

Na de gemeenteraadsverkiezingen van 2024 hadden vijf bezwaren betrekking op de vermeende (niet-)naleving van de regelgeving inzake verkiezingsuitgaven. De beoordeling door de Raad is veelal een feitenkwestie, o.a. over het respecteren van maximumuitgaven. In veel gevallen dienen echter (ook) afwegingen gemaakt te worden, bijvoorbeeld of concrete elementen al dan niet als verkiezingspropaganda beschouwd dienen te worden. Het is dan ook cruciaal dat de verzoekende partij de aangebrachte bezwaren kan aantonen en onderbouwen. Gebrek aan overtuigend bewijs leidt in veel gevallen tot de afwijzing van het verzoek of het desbetreffende middel.⁹¹ Dit was onder meer het geval in Scherpenheuvel-Zichem, waar de verzoekers volgens de Raad geen elementen aanreiken die onderbouwen waarom de aankoop van polo’s met het logo van een politieke partij als een verkiezingsuitgave gepercipieerd moet worden.⁹²

Dezelfde vraag, met name welke acties of giften al dan niet als verkiezingspropaganda beschouwd dienen te worden, kwam bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2024 verscheidene keren terug. Het beoordelen van de concrete omstandigheden blijkt in deze van groot belang. Een eerste criterium betreft de mate waarin met een schenking tijdens de sperperiode niet afgeweken wordt van een vaste gedragslijn die werd ingezet voor de sperperiode. Zo oordeelt de Raad dat de schenking van een wedstrijdbal niet als een gift beschouwd moet worden wanneer de betrokken kandidaat de voorbije jaren «regelmatig initiatieven nam om voormelde club te ondersteunen».⁹³

Ten tweede neemt de Raad de doelstelling van de betrokken partij in overweging. Het aanbieden van een drankje tijdens de sperperiode - zoals gebeurde door de lijst «Iedereen Zemst» - is er, aldus de Raad, op gericht «om het resultaat van een politieke partij, een lijst en haar kandidaten gunstig te beïnvloeden, dit wil zeggen dat dit een electoraal doel heeft». In zijn beoordeling neemt de Raad in overweging dat de lijstnaam van de politieke partij vermeld stond op de uitnodiging die verzonden werd aan de culturele verenigingen voor een rondetafelgesprek.⁹⁴

Tot slot neemt de Raad in diverse arresten ook de impact van de (vermeende) onregelmatigheden op het verkiezingsresultaat en/of de zetelverdeling in overweging, alsook de totale waarde van de (onregelmatige) uitgaven. Dit gebeurt onder meer bij het bepalen van de sanctie. Zo sanctioneert de Raad de onregelmatigheden inzake de aangifte van de verkiezingsuitgaven in Zemst met een waarschuwing aangezien (de belofte van) een gratis drankje bezwaarlijk een kiezer kan «hebben beïnvloed om voor een bepaalde partij te stemmen. De waarde ervan is, in vergelijking met de bedragen die de wet toelaat aan verkiezingsuitgaven te besteden, ook verwaarloosbaar.»⁹⁵ Onder andere in het arrest tegen de lijst Ieder1 Aartselaar gebruikt de Raad deze redenering als argument om de ongegrondheid van de middelen te staven: «Ten overvloede meldt de Raad dat door de verzoekende partijen evenmin op overtuigende wijze is aangetoond dat een eventuele inbreuk op het voormelde verbod een determinerende invloed heeft gehad op het stemgedrag van de kiezers, gelet op de zeer geringe waarde van de sets kleurpotloden, laat staan een weerslag op de zetelverdeling. Er is dan bijkomend ook geen enkel direct belang voor de verzoekende partijen.»⁹⁶

Bij het bepalen van de strafmaat houdt de Raad tot slot rekening met de inspanningen en houding van de kandidaten. Zo legde de Raad geen sanctie op aan een kandidate die een onvolledige aangifte inzake verkiezingsuitgaven had ingediend, aangezien zij aantoonbare inspanningen had geleverd om het gebrek in de betrokken aangifte te verhelpen. Bijkomend verschafte de betrokken kandidate in de onderhavige procedure voldoende klaarheid over de herkomst van de geldmiddelen.⁹⁷

VIII. Beroepen bij de Raad van State

Tegen alle beslissingen van de Raad voor Verkiezingsbetwistingen staat een hoger beroep open bij de Raad van State; die optreedt met volle rechtsmacht en niet als bestuurlijk cassatierechter. Tabel IV geeft de evolutie weer van het aantal ingestelde beroepen tegen beslissingen door de Raad voor Verkiezingsbetwistingen bij de Raad van State.

Tabel IV. Ingestelde beroepen Raad van State

Deze tabel wijst op een afname van de ingestelde beroepen, die al ingezet was in 2018. Na de gemeenteraadsverkiezingen van 2024 diende de Raad van State zich uit te spreken over het verwerpen van een bezwaar door de Raad voor Verkiezingsbetwistingen m.b.t. de gemeenten Gingelom en Koekelare en de nietigverklaring van de gemeenteraadsverkiezingen in de gemeente Heuvelland door dezelfde Raad.

A. Beroepen op formele grondslagen

Inzake Koekelare en Gingelom maakt de wijze van de vermelding van het adres van de verzoeker het voorwerp uit van het ingestelde beroep. De kern van dit beroep met betrekking tot de gemeente Koekelare betreft de initiële beschikking van de Raad voor Verkiezingsbetwistingen van 20 november 2024 waarin het ingestelde bezwaar verworpen werd «omdat het niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 17 van het besluit van de Vlaamse regering van 16 mei 2014 «houdende de rechtspleging voor sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges» , om reden dat er geen «keuze [is gedaan] van een adres in België waarop de griffie brieven kan sturen». De Raad van State stelde evenwel vast dat het adres van de verzoeker in het bezwaarschrift wordt vermeld en dat overigens de betrokken beschikking naar dit adres is verzonden. Finaal oordeelt de Raad van State dan ook: «dat niet uitdrukkelijk melding wordt gemaakt van de «keuze» van een adres belet niet dat de gemaakte keuze afdoende blijkt uit het adres dat in het beroepschrift werd opgegeven. Er anders over oordelen komt neer op excessief formalisme, en een ontoelaatbare beperking van de toegang tot de rechter (Zie ook met betrekking tot de gemeenteraadsverkiezingen van 14 oktober 2018 in De Panne RvSt, nr. 243.814, 26 februari 2019).» De Raad vernietigt dan ook de beschikkingen van de Raad voor Verkiezingsbetwistingen, maar verwerpt wel verder het beroep wegens gebrek aan inhoudelijke bezwaren in het verzoekschrift.

De Raad van State hanteerde consequent dezelfde zienswijze inzake het beroep tegen de beschikking van de Raad voor Verkiezingsbetwistingen van 21 november 2024 met betrekking tot de gemeenteraadsverkiezingen in Gingelom. Aldaar werd het initieel verzoekschrift geacht niet te zijn ingediend omdat de griffier na controle van het verzoekschrift stelde dat de vormvereiste «een keuze van een adres in België waarop de griffie brieven kan sturen» ontbrak. Ook hier stelde de Raad van State vast dat het adres van de verzoekers in hun bezwaarschrift wordt vermeld en dat de bestreden beschikking melding maakt van het betrokken adres waarheen die beschikking werd gestuurd. De Raad van State vernietigt dan ook die beschikking, maar verwerpt opnieuw het beroep wegens gebrek aan inhoudelijke bezwaren in het verzoekschrift.

In deze context dient benadrukt te worden dat indieners vandaag bij de Raad voor Verkiezingsbetwistingen geen mogelijkheid hebben om een vormvereiste recht te zetten. Dat is wel het geval bij de overige instanties bij de DBRC. De Raad van State heeft de Raad voor Verkiezingsbetwistingen hiervoor in het verleden al op de vingers getikt en doet dat nu nog eens in de eerder vermelde arresten. Het is dan ook aanbevelenswaardig dat de Raad voor Verkiezingsbetwistingen hetzij in een dergelijke rechtzettingstermijn voorziet, hetzij dat het decreet in die zin wordt aangepast dat het expliciteert dat het niet-naleven van vormvereisten tot onontvankelijkheid leidt.

B. Beroep op materiële grondslag

Een enkel beroep werd bij de Raad van State ingesteld op materiële grond. Het betreft het beroep gericht tegen het arrest van de Raad voor Verkiezingsbetwistingen van 24 december 2024 waarbij de gemeenteraadsverkiezingen in de gemeente Heuvelland op 13 oktober 2024 nietig worden verklaard en waarbij wordt geoordeeld dat deze volledig dienen te worden overgedaan. In het betrokken arrest bevond de Raad voor Verkiezingsbetwistingen een aantal van de ingediende «samen genomen» bezwaren gegrond «wegens het flagrant negeren van procedures en administratieve formaliteiten». Echter oordeelt de Raad van State dat geen enkel van de bezwaren afzonderlijk gegrond is, waarop het arrest vernietigd wordt en de gemeenteraadsverkiezingen geldig worden verklaard.

IX. Besluit

De recente gemeenteraadsverkiezingen kenmerken zich door een dalend aantal klachten met betrekking tot de regelmatigheid van het kiesproces en de campagnevoering bij de Raad voor Verkiezingsbetwistingen. Ondanks een lichte stijging in het aantal bezwaarschriften ten opzichte van de gemeenteraadsverkiezingen van 2018, blijft het aantal sterk onder het cijfer van voor de centralisatie van de provinciale Raden voor Verkiezingsbetwistingen. Voorlopig lijkt de onderbrenging van de Raad onder de overkoepelende structuur van de Vlaamse bestuursrechtscolleges (DBRC) dan ook drempelverhogend te werken voor misnoegde kandidaten.

Van de 41 bezwaren die werden ingediend, werden er slechts vier als (gedeeltelijk) onontvankelijk beschouwd. Dit bewijst eens te meer dat de Raad voor Verkiezingsbetwistingen, in lijn met de vaste bestuursrechtspraak, coulant omgaat met de voorgeschreven vormvereisten. De arresten inzake Koekelare en Gingelom vormen hier evenwel interessante uitzonderingen, al werd de Raad voor Verkiezingsbetwistingen hier niet gevolgd door de Raad van State.

In totaal werden zeven bewaarschriften (gedeeltelijk) gegrond verklaard. In vier gevallen werd overgegaan tot een correctie of hertelling, in de gemeente Heuvelland ging de Raad over tot de ongeldigverklaring van de gemeenteraadsverkiezingen, een beslissing die later door de Raad van State evenwel ongedaan werd gemaakt. Geen enkele kandidaat werd geschorst of vervallen verklaard uit zijn mandaat op grond van overtredingen van de regelgeving inzake verkiezingsuitgaven.

Deze cijfers tonen aan dat de drempels om onregelmatigheden inzake de gemeenteraadsverkiezingen en/of de verkiezingsuitgaven hoog blijven. Ook dit is niet verwonderlijk in het licht van de vaste bestuursrechtspraak, die uitgaat van het vermoeden van regelmatigheid van de verkiezingen en een impact op de zetelverdeling als noodzakelijk beschouwt. Illustratief hierbij is het hoge aantal bezwaren waarin vermeende misbruiken van volmachten worden aangekaart: hoewel deze klachten talrijk blijven, leiden ze zelden tot een effectieve ongeldigverklaring van de gemeenteraadsverkiezingen wegens een te beperkte impact op de zetelverdeling.

Toch lijkt de Raad in een aantal arresten voorzichtig te evolueren, weg van de vaste bestuursrechtspraak inzake de regelmatigheid van de gemeenteraadsverkiezingen. Opmerkelijk in deze betreft bijvoorbeeld het arrest naar aanleiding van de verkiezingen in Deerlijk, waar de Raad turflijsten van getuigen in rekening neemt, terwijl er geen opmerkingen van de getuigen genoteerd werden in de processen-verbaal. Ook inzake de vormvereisten lijkt de Raad zich in een aantal arresten strenger uit te laten dan in het verleden, al gaat de Raad van State hier niet in mee. Het wordt bijgevolg uitkijken naar de gemeenteraadsverkiezingen van 2030 om te kijken hoe deze evoluties zich in de toekomst voltrekken.