De referendarissen bij de hoven en rechtbanken: onbekend, onbegrepen, onbemind?

Mathieu LELOUP - Docent grondwettelijk recht UGent en universitair docent staats- en bestuursrecht Tilburg University

Henkjan VAN DIJK - Medewerker bureau medezeggenschap UMC Utrecht

Hoewel andere landen reeds lang hebben ingezien dat referendarissen belangrijk zijn voor de gerechtelijke procedure, heeft de Belgische literatuur hen steeds links laten liggen. Deze bijdrage tracht hier verandering in te brengen en de referendarissen bij de hoven en rechtbanken op de kaart te zetten als significante en invloedrijke actoren, en daarbij meteen een agenda voor toekomstig onderzoek voor te stellen. In de bijdrage bespreken we eerst de Nederlandse evenknie van de referendaris: de gerechtsjurist. Nadien gaan we in op de Belgische referendaris. We behandelen daarbij het wetgevend kader, hun benoeming en hun taken. In een laatste stap geven we een kritische analyse van het instituut van de referendaris in de Belgische rechtsorde, mede in het licht van de rechtsvergelijkende inzichten en de relevante grondwettelijke en mensenrechtelijke standaarden. We tonen aan dat het huidige wetgevende kader niet afdoende is afgestemd op de belangrijke en invloedrijke rol die de referendarissen op dit moment spelen en we doen enkele concrete voorstellen tot wijziging.

1) Inleiding

1. It takes a village to raise a child, zegt men in het Engels. Een kind opvoeden vereist niet enkel ouders, maar een heel dorp aan mensen. Wanneer men het heeft over het beroep van rechter, zou men dat gezegde kunnen aanpassen naar: it takes a village to write a judgment. Ook rechters kunnen hun job niet alleen, maar zijn afhankelijk van een heel team aan mensen om hun rechterlijke taak te kunnen uitoefenen en de vonnissen of arresten te schrijven. Griffiers, ICT-personeel of bibliothecaire medewerkers worden vaak over het hoofd gezien, maar ook zij zijn noodzakelijk om justitie vlot te doen draaien. Mogelijk de belangrijkste - zo niet de belangrijkste - actoren die de rechters bijstaan bij hun rechtsprekende taak, zijn echter de referendarissen, in het Engels ook wel court clerks, law clerks of judicial assistants genoemd. Zij zijn de actoren bij uitstek die, volgens het Gerechtelijk Wetboek, de magistraten inhoudelijk bijstaan en hun werk op juridisch vlak voorbereiden.

2. In verschillende landen ter wereld heeft de academische wereld al lang ingezien dat deze referendarissen een cruciale rol spelen.¹ In de Verenigde Staten, bijvoorbeeld, doet men al jaren onderzoek naar de belangrijke taak die de clerks op zich nemen, zeker wanneer het gaat over de Supreme Court.² Ook in andere Europese landen wordt steeds meer onderzoek verricht naar de referendarissen.³ In Nederland, een land met een vergelijkbaar gerechtelijk systeem als België, is er de laatste jaren ook heel wat wetenschappelijke aandacht naar de zogenaamde gerechtsjurist uitgegaan, met twee doctoraatsonderzoeken⁴ en heel wat verdere, meer specifieke rechtsleer.⁵

3. Ook op Europees niveau is men zich reeds enige tijd bewust van de belangrijke rol die referendarissen spelen. In 2018 heeft de CCJE, de Consultative Council of European Judges, na een brede bevraging bij de Europese landen een opinie geschreven over de judicial assistants.⁶ Meer recent begint ook het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in zijn rechtspraak wat meer aandacht te spenderen aan de referendaris. In het arrest «Tsulukidze and Rusulashvili t/ Georgië», een arrest dat verderop in dit artikel nog zal worden besproken, ging het Hof zelfs zo ver dat het een schending van het recht op een eerlijk proces heeft vastgesteld, gelet op de rol die de referendaris had gespeeld in de betrokken zaak.⁷

4. Dit alles staat in scherp contrast met de situatie in België. De referendarissen bij het Grondwettelijk Hof en het Hof van Cassatie hebben doorheen de jaren een beetje academische aandacht gekregen.⁸ Voor de referendarissen bij de gewone hoven en rechtbanken is dat evenwel absoluut niet het geval, terwijl dat numeriek momenteel toch de grootste groep is en ze bij veruit het meeste aantal zaken betrokken zijn. In algemene handboeken gerechtelijk recht worden er hooguit een paar bladzijden aan de referendaris gewijd.⁹ Gespecialiseerde literatuur bestaat er nauwelijks en blijft bovendien beperkt tot een eerder droge beschrijving van het statuut van de referendaris en het toepasselijke wettelijk kader. Het is daarbij frappant dat de paar artikelen die zijn verschenen, door referendarissen zelf zijn geschreven.¹⁰ Uit persoonlijke gesprekken met referendarissen blijkt daarenboven dat, zelfs anno 2025, verschillende advocaten nog steeds niet goed weten wie zij exact zijn als ze bij de zitting plaatsnemen.

5. De referendarissen zijn met andere woorden, zeker in België, nog steeds de heroes of the judicial periphery.¹¹ Dit gebrek aan aandacht is opvallend. Er is namelijk geen enkele reden om aan te nemen dat referendarissen in België minder belangrijke actoren zijn dan in andere landen, bijvoorbeeld Nederland. Zoals zal blijken uit de rest van dit artikel, nemen de referendarissen hier wel degelijk belangrijke taken op zich in verschillende fases van het gerechtelijk proces, niet enkel vóór de zitting, maar ook tijdens en na de zitting. We zien daarenboven dat het aantal referendarissen ook gestaag toeneemt. Hoewel er reeds sinds 1999 een wettelijk kader is voor de ondersteuning door referendarissen bij de hoven van beroep en de rechtbanken van eerste aanleg, zijn bij de ondernemingsrechtbank te Antwerpen bijvoorbeeld pas enkele jaren terug de eerste referendarissen gestart. Uit het beschikbare cijfermateriaal blijkt het aantal referendarissen in België de laatste jaren ook enorm snel te stijgen.¹² Zoals verder nog zal worden besproken, heeft de wetgever het maximale aantal referendarissen dat in een rechtsgebied actief mag zijn, de laatste jaren ook al herhaaldelijk opgetrokken.¹³

6. In het licht van deze kwalitatief en kwantitatief belangrijke positie van de referendarissen bij de gewone hoven en rechtbanken¹⁴ heeft dit artikel als primair doel om hen op de kaart te zetten als belangrijke actoren binnen het Belgische gerechtelijk landschap en daarbij een basis en een agenda te kunnen bieden voor toekomstig onderzoek. Om dit te doen, is het artikel opgebouwd in drie stappen. In een eerste stap gaan we in op de Nederlandse evenknie van de referendaris: de gerechtsjurist. We bouwen daarbij voort op de uitvoerige Nederlandse rechtsleer, die aantoont dat de gerechtsjurist een significante actor is met verschillende belangrijke bevoegdheden. We stofferen dit verder aan de hand van interviews die zijn afgenomen van Nederlandse rechters en gerechtsjuristen.¹⁵ In een volgende stap verleggen we de focus naar België en de referendaris. We bespreken de totstandkoming van deze actor, het relevante wetgevend kader, hun benoeming en hun bevoegdheden doorheen het proces. In een derde en laatste stap geven we een kritische analyse van het instituut van de referendaris in de Belgische rechtsorde, mede in het licht van de rechtsvergelijkende inzichten en de relevante grondwettelijke en mensenrechtelijke standaarden. We doen hierbij verschillende voorstellen voor de verbetering van het regelgevend kader en stellen enkele pistes voor toekomstig wetenschappelijk onderzoek voor.

2) Nederland: de gerechtsjurist

7. Zoals vermeld focussen we in een eerste stap op de gerechtsjurist, de Nederlandse evenknie van de Belgische referendaris. Er is de afgelopen jaren heel wat onderzoek verricht naar de Nederlandse gerechtsjurist, veel meer dan naar de Belgische referendaris. Dat onderzoek is daarenboven rijker en gevarieerder van aard. Naast een uitvoerige lijst aan wetenschappelijk onderzoek, met twee recente doctoraten,¹⁶ schrijven ook actoren uit het werkveld - bijvoorbeeld de Rechtspraak, de centrale gerechtelijke organisatie in Nederland - over de gerechtsjurist.¹⁷ Bovendien schrijven gerechtsjuristen zo nu en dan zelf over hun beroep.¹⁸

8. De literatuur over de gerechtsjurist is in Nederland dus al met al volwassener. Tegelijkertijd geldt voor de gerechtsjurist - net als bij ieder ander beroep - dat een discussie over hoe het anders of beter kan, nog steeds actueel is, misschien zelfs actueler dan ooit. In wat volgt wordt eerst ingegaan op het wettelijk kader voor de gerechtsjuristen, vervolgens op hun benoeming en op de taken die zij opnemen. Ten slotte bespreken we kort de discussiepunten die op dit moment nog openstaan. We doen dit alles op basis van de uitgebreide Nederlandse literatuur, en verrijken deze bestaande inzichten aan de hand van interviews die werden afgenomen van rechters en gerechtsjuristen.

Een wettelijk kader voor gerechtsjuristen

9. De academische discussie over de gerechtsjurist is begonnen lang nadat deze actor voor het eerst in de wet werd geïntroduceerd. Pas rond 2010 verschenen de eerste wetenschappelijke onderzoeken naar de gerechtsjurist.¹⁹ Daarbij zag men wel meteen in hoe belangrijk de gerechtsjurist was. Zo sprak men in één artikel over de gerechtsjurist als de «vierde macht binnen gerechten».²⁰ Deze eerder late aandacht voor de gerechtsjurist is opvallend, aangezien de term gerechtssecretaris - als voorloper van de term gerechtsjurist - al decennia eerder in wetgeving terug was te vinden.²¹

10. De term gerechtssecretaris werd reeds in 1957 wettelijk verankerd.²² Vanaf dat jaar stond in artikel 59d van de Wet op de rechterlijke organisatie het volgende: «Onze Minister van Justitie kan gerechtssecretarissen bij een arrondissementsrechtbank of kantongerecht en secretarissen bij een arrondissementsparket benoemen.» Tijdens de parlementaire behandeling in 1954 werd over de gerechtssecretaris het volgende gezegd: «Het betreft hier met name de medewerking aan de werkzaamheden vóór, tijdens en na de terechtzitting. Terwijl tot dusverre de rechter de in deze opzichten noodzakelijke assistentie verkrijgt van een jurist ter griffie (meestal een substituut-griffier of een waarnemend griffier) of van een ongegradueerde ambtenaar, die niet zelden een aantal voor de rechter bureau-juridische werkzaamheden verricht, gaan de thans voorgelegde voorstellen er van uit, dat de rechter deze assistentie volledig zal kunnen vinden bij de hem toegewezen gerechtssecretaris.»²³

11. De Nederlandse wetgever heeft destijds overwogen dat de gerechtssecretaris de rechter zou gaan ondersteunen met «bureau-juridische werkzaamheden». Het creëren van deze functie kwam voort uit de wens om voor rechters een aparte opleiding in het leven te roepen. Immers, een jurist kon vóór 1957 alleen benoemd worden tot rechter na jaren van vrijwillige administratieve werkzaamheden. Ook voor gerechtssecretarissen werd een opleiding gecreëerd. Daarnaast werd bepaald dat een juridische graad geen vereiste meer was voor deze functie.²⁴ Zodoende ontstond het onderscheid tussen gegradueerde en ongegradueerde gerechtssecretarissen.²⁵

12. Artikel 59d van de Wet op de rechterlijke organisatie bleef lang ongewijzigd. In 1972 werd het artikel vernummerd naar artikel 59h en werd de functie van gerechtsauditeur gecreëerd. Vanaf dit moment waren er binnen rechtscolleges dan ook twee soorten gerechtsjuristen werkzaam, namelijk de gerechtsauditeur en de gerechtssecretaris. De gerechtsauditeur moest, zoals onder andere vermeld in de artikelen 108 tot 110 van de Wet op de rechterlijke organisatie, wél over een juridische graad beschikken. Daarnaast werd beoogd dat gerechtsauditeurs de gerechten zouden bijstaan middels het verrichten van werkzaamheden.²⁶ Uit de memorie van toelichting blijkt dat de wetgever hier op inhoudelijke werkzaamheden doelde, bijvoorbeeld «het opstellen van conceptvonnissen en nota’s over juridische vragen». Initieel betrof de functie een «aanloopfunctie voor het rechtersambt», namelijk door te fungeren als een soort van gevorderde opleiding voor rechterlijke ambtenaren in opleiding. Degenen die de opleiding volgden, vielen vanaf dat moment onder de categorie rechterlijke ambtenaren niet met rechtspraak belast. Er werd dan ook voor de term gerechtsauditeur in plaats van rechter-auditeur gekozen, omdat de gerechtsauditeur «niet zonder meer rechterlijke bevoegdheid» zou hebben.²⁷

13. Een volgende ontwikkeling in het wettelijk kader van de gerechtsjurist vond plaats in 1999.²⁸ Artikel 59h kwam te vervallen, omdat de afdeling waar het in was neergelegd, verdween.²⁹ Zodoende verdween ook de term gerechtssecretaris uit de Wet op de rechterlijke organisatie. Wel werd in 2002 de nieuwe term gerechtsambtenaar geïntroduceerd.³⁰ Onder die term vielen zowel administratief als juridisch ondersteunende medewerkers.³¹ Opnieuw wees de wetgever op inhoudelijk ondersteunende werkzaamheden. Illustratief is de deelname aan vergaderingen over juridische kwaliteit en rechtstoepassing.³²

14. Sinds de wijzigingen in 2002 is het wettelijk kader voor de gerechtsjurist nauwelijks nog aangepast. Voor het wettelijk kader anno 2025 zijn in hoofdzaak twee artikelen van belang, namelijk artikel 1 en artikel 14 van de Wet op de rechterlijke organisatie. Artikel 14, eerste en tweede lid, van die wet benoemt de verschillende soorten gerechtsjuristen. De (senior) gerechtsjurist en de juridisch adviseur vallen onder de noemer gerechtsambtenaren (art. 14, eerste lid aanhef en onder b, van de Wet op de rechterlijke organisatie).³³ De gerechtsauditeur, eveneens werkzaam binnen gerechten, wordt genoemd in artikel 14, tweede lid, van de Wet op de rechterlijke organisatie. De gerechtsauditeur is geen gerechtsambtenaar, maar een rechterlijke ambtenaar die niet met rechtspraak is belast. Dit volgt uit artikel 1, onderdeel b, onder 8, van de Wet op de rechterlijke organisatie³⁴ en de wetsgeschiedenis.

15. De kern van het juridische kader rond de gerechtsjurist is dus terug te vinden in de Wet op de rechterlijke organisatie. Bepaalde essentiële elementen van hun statuut en functie worden echter op andere plaatsen geregeld. Zo regelen de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren en de Ambtenarenwet bijvoorbeeld de soort aanstelling (publiekrechtelijk of privaatrechtelijk), de eed of belofte, de vrijheid van meningsuiting en nevenfuncties.³⁵

16. Boven op de genoemde formeel wettelijke bepalingen bestaan nog aanvullende regels in de vorm van soft law. In 2014 begon de Rechtspraak namelijk met het ontwikkelen van professionele standaarden voor rechters.³⁶ Met deze standaarden wordt beoogd goede rechtspraak en best practices vast te leggen. Deze professionele standaarden hebben niet dezelfde status als wetgeving en het betreft geen rechtsregels waar burgers zich op kunnen beroepen. Ze zijn immers bedoeld voor intern gebruik door rechters³⁷ en in de praktijk gelden deze standaarden dan ook primair voor hen.³⁸ Toch bevatten ze tal van bepalingen die indirect ook relevant zijn voor gerechtsjuristen. Op die manier maken deze professionele standaarden evenzeer deel uit van het ruimere regelgevend kader dat relevant is voor de gerechtsjurist.³⁹ Bij het bespreken van de taken van de gerechtsjuristen gaan we, waar nuttig, dieper in op deze standaarden.

De benoeming van de gerechtsjuristen

17. De eisen die worden gesteld voor de benoeming van een gerechtsjurist, zijn niet in de wet vastgelegd. Dat betekent echter niet dat er in het geheel voorwaarden ontbreken. Een gerechtsjurist moet namelijk minimaal een hbo-diploma hebben,⁴⁰ al beschikken de meeste gerechtsjuristen over een universitaire mastergraad.⁴¹ Hoewel een nationale test ontbreekt,⁴² vermeldt een vacature doorgaans dat een schrijftest verplicht is. Deze bestaat meestal uit de behandeling van een casus.⁴³ Daarnaast zijn ook andere vaardigheden en eigenschappen van belang, zoals onafhankelijkheid, een sterk analytisch vermogen, goede schriftelijke en mondelinge vaardigheden, sociale betrokkenheid, authenticiteit en integriteit.⁴⁴

18. Toch is de functie van gerechtsjurist eerder laagdrempelig. Ten eerste volstaat in de meeste gevallen een sollicitatie en het daaropvolgende sollicitatiegesprek. Ten tweede begint een gerechtsjurist direct met het verrichten van zijn of haar werkzaamheden. Er volgt geen voorafgaande training, maar learning on the job. Vaak wordt een gerechtsjurist hierbij bijgestaan door een senior-gerechtsjurist die optreedt als mentor en de junior-gerechtsjurist van feedback voorziet. In aanvulling hierop worden inhouse cursussen of cursussen door de Rechtspraak gegeven.⁴⁵ Ten derde is het een functie die voornamelijk onder jongeren grote belangstelling geniet. Veel recentelijk afgestudeerde studenten worden namelijk als gerechtsjurist aangenomen. Grofweg is een tweedeling ontstaan als het gaat om de samenstelling van het korps gerechtsjuristen. De eerste groep bestaat uit jonge gerechtsjuristen die over een universitaire graad beschikken.⁴⁶ Deze groep ziet het beroep eerder als een startersfunctie, nu de meesten na een paar jaar elders gaan werken. De tweede groep betreft gerechtsjuristen die zijn aangenomen in een tijd dat er nog een interne opleiding tot gerechtsjurist bestond. Zij beschikken doorgaans niet over een universitaire graad.⁴⁷

19. Doorgaans worden gerechtsjuristen aangesteld per gerecht. Dit is duidelijk af te leiden uit specifieke wettelijke bepalingen. Bij een publiekrechtelijke aanstelling is een ministerieel of koninklijk besluit noodzakelijk. Dit geldt alleen voor (senior) gerechtsauditeurs.⁴⁸ Naast (senior) gerechtsauditeurs zijn binnen rechterlijke instanties gerechtsjuristen werkzaam die vallen onder de groep van gerechtsambtenaren.⁴⁹ Deze overige gerechtsjuristen zijn werkzaam op basis van een privaatrechtelijke arbeidsovereenkomst die conform de Ambtenarenwet 2017 wordt vastgesteld.

20. Samenvattend is een gerechtsjurist in Nederland dus per sector en per gerechtelijke instantie werkzaam. Daarbij werken zij voor meerdere rechters, aangezien gerechtsjuristen zaken toegewezen krijgen die door verschillende rechters worden behandeld.⁵⁰ Hierover zegt een gerechtsjurist: «Het wisselt ook hè. Het is niet zo dat gerechtsjuristen en rechters tot in lengte van dagen samenwerken. De ene keer werk je met die rechter en de andere keer die. Ik denk dat het alleen al goed is om van samenstelling te wisselen. Dat lijkt me een goed iets om tunnelvisie te voorkomen.»⁵¹

21. Voorts kan het aantal gerechtsjuristen per gerecht enorm verschillen, mede doordat er geen maximum in de wet is vastgelegd. Zo was de verhouding gerechtsjurist-rechter in 2023 bij de gerechtshoven, het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de Centrale Raad van Beroep ongeveer 0,67. Echter, bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State was dat gemiddeld bijna 3,5. In sommige gevallen was dat zelfs 9,5. Verschillende rechtbanken kwamen uit op een verhouding van 1,42 of meer.⁵² De verhouding gerechtsjurist-rechter was in 2024 over de gehele rechtspraak gemiddeld 2,48 (6.242 gerechtsjuristen tegenover 2.513 rechters).⁵³

22. Die scherpe verhouding gerechtsjurist-rechter wordt verklaard door verschillende ontwikkelingen van de afgelopen decennia. De steeds toenemende zaaklast en de opkomst van New Public Management heeft de focus binnen de rechterlijke macht steeds meer verlegd naar efficiëntie,⁵⁴ ook wel verwoord in termen van productie.⁵⁵ Door die toenemende werkdruk hebben gerechtsjuristen in de loop der tijd steeds meer taken van rechters overgenomen.⁵⁶ Hierdoor steeg het aantal gerechtsjuristen van 2015 tot en met 2022 met meer dan 15%.⁵⁷

De taken van de gerechtsjuristen

23. Voor een overzicht van de taken van de gerechtsjurist moet worden gekeken naar artikel 14 van de Wet op de rechterlijke organisatie. Zo vermeldt het derde lid van dit artikel dat gerechtsjuristen onder andere griffierswerkzaamheden mogen verrichten. Bij het verrichten van deze werkzaamheden dienen de aanwijzingen van de rechter te worden opgevolgd, aldus artikel 14, zevende lid, van de Wet op de rechterlijke organisatie.

24. Het voorgaande brengt een zekere hiërarchie met zich mee die in de toelichting op het wetsvoorstel terug is te vinden. Daar wordt het volgende gezegd over de verhouding tussen de gerechtsjurist en de rechter: «Naast bovengenoemde waarborgen hebben wij (...) geregeld dat een gerechtsambtenaar die griffierswerkzaamheden verricht ten behoeve van een rechterlijk ambtenaar met rechtspraak belast, bijvoorbeeld het schrijven van een proces-verbaal van een zitting, alleen verplicht is te voldoen aan de (procesrechtelijke) aanwijzingen van die rechterlijk ambtenaar (...).»⁵⁸In de praktijk zijn de gerechtsjuristen zich bewust van deze hiërarchie: «Formeel ben je ondergeschikt, functioneel ben je ondergeschikt, want je moet opschrijven wat de rechter wil.»⁵⁹ Ook bij de eerder genoemde deelname aan vergaderingen over juridische kwaliteit en rechtstoepassing is deze hiërarchie terug te vinden. Gerechtsambtenaren mogen uiteindelijk niet deelnemen aan de stemming.⁶⁰

25. Het voorgaande maakt eveneens duidelijk dat de Wet op de rechterlijke organisatie nadruk legt op zowel juridisch inhoudelijke als administratieve werkzaamheden door gerechtsjuristen. Daarbij kan de deelname aan vergaderingen worden gezien als juridisch inhoudelijk, terwijl het schrijven van processen-verbaal van zittingen meer administratief van aard is. Voor een verdere inkleuring van de Wet op de rechterlijke organisatie moet eveneens naar andere wetten worden gekeken. Griffierswerkzaamheden worden onder andere geregeld in de Algemene wet bestuursrecht, het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering en het Wetboek van Strafvordering.⁶¹ Zo kan de griffier op basis van artikel 166, tweede lid, Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering getuigen oproepen. Of neem artikel 25, eerste lid, van het Wetboek van Strafvordering, waarin staat dat de griffier een proces-verbaal opmaakt van het onderzoek der raadkamer. Door verschillende wetten wordt artikel 14 van de Wet op de rechterlijke organisatie dus concreter ingevuld.

26. Naast wetgeving bestaan, zoals gezegd, ook professionele standaarden waarin voor verschillende rechtsgebieden taken voor gerechtsjuristen zijn neergelegd.⁶² Zo vermeldt de Professionele Standaarden van Familie- & Jeugdrechtbanken dat de gerechtsjurist contact onderhoudt met procespartijen en ketenpartners.⁶³ Een ander voorbeeld is afkomstig uit de Professionele standaarden teams belastingen van de gerechtshoven. Hierin wordt vermeld dat de gerechtsjurist betrokken is bij de voorbereiding van zaken.⁶⁴

27. De taken van gerechtsjuristen kunnen dus per rechtsgebied anders zijn vormgegeven vanwege de wet of professionele standaarden. Daarnaast kunnen in de praktijk verschillen ontstaan doordat de samenwerking per rechter of binnen de rechterlijke instantie anders verloopt.⁶⁵ In 2010 werd bijvoorbeeld geconstateerd dat de mate waarin gerechtsjuristen zittingen mochten voorbereiden, verschilde per rechterlijke instantie vanwege andere «delegatiepatronen».⁶⁶ Meer recent werd geconcludeerd dat er significante verschillen tussen rechtbanken bestaan, bijvoorbeeld wat betreft het vooroverleg of het gebruik van voorbereidingsdocumenten.⁶⁷ Ook tijdens de zitting bestaan er verschillen tussen de verschillende rechtbanken. Denk bijvoorbeeld aan het stellen van vragen op zitting door de gerechtsjurist. Een gerechtsjurist zei hierover: «Sommige rechters zien de [gerechtsjurist] echt als een schrijfjurist, dus dan moet je alleen maar schrijven, maar de meeste rechters geven de gerechtsjurist de gelegenheid om vragen te stellen. Ik vind dat ik vragen mag stellen.»⁶⁸ Soms wordt het stellen van vragen volledig aan de rechter overgelaten, zoals een rechter opmerkt: «Het is wel ingewikkeld als gerechtsjurist vragen te stellen op de zitting. Ik stelde in mijn tijd als gerechtsjurist zelden vragen. Wat ik wel deed, was briefjes doorgeven aan de rechter. Meestal liet ik het stellen van de vragen aan de rechter over.»⁶⁹

28. Ondanks de verschillen is de gemene deler dat gerechtsjuristen de rechter altijd juridisch inhoudelijk ondersteunen.⁷⁰ Sterker nog: het beroep is in de loop der tijd meer inhoudelijk geworden doordat de rechters steeds meer taken zijn beginnen te delegeren. De werkzaamheden van de gerechtsjurist zijn op dit moment, grosso modo, in vier fases te verdelen.⁷¹ In wat volgt gaan we op elk van deze fases wat dieper in.

29. De eerste fase bestaat uit de voorbereiding van de zaak. In deze fase is de gerechtsjurist vaak betrokken bij de beoordeling van de ontvankelijkheid van zaken.⁷² Wanneer een zaak daadwerkelijk ontvankelijk is en door de rechter inhoudelijk moet worden behandeld, gaat een gerechtsjurist hiermee aan de slag. Naast administratieve werkzaamheden door het ordenen van het dossier, is de gerechtsjurist juridisch inhoudelijk van belang in deze fase door het schrijven van een voorbereidingsdocument.⁷³

30. Voor het opstellen van een voorbereidingsdocument bestaan verschillen in de praktijk.⁷⁴ Soms wordt een voorbereidingsdocument vormgegeven als een conceptuitspraak, wat betekent dat het de vorm heeft van een daadwerkelijke uitspraak. Soms wordt hiervoor het gedeelte met overwegingen van de rechter opengelaten, zodat dit later kan worden ingevuld. De gerechtsjurist werkt dan verschillende mogelijkheden uit en geeft hierbij argumenten voor of tegen. Daarnaast komt het voor dat de gerechtsjurist de rechterlijke overwegingen en een rechterlijke beslissing al heeft uitgewerkt.

31. In andere gevallen wordt een voorbereidingsdocument meer neutraal en beschrijvend vormgegeven. De gerechtsjurist mag in zulke gevallen geen analyse van de zaak in het voorbereidingsdocument neerleggen en er worden geen aandachtspunten aan de rechter voorgelegd. Hoewel dit gebruikelijk kan zijn, wordt dus niet altijd van de gerechtsjuristen verwacht dat ze hun mening neerleggen in het voorbereidingsdocument.⁷⁵

32. Voorts vindt in de voorbereidingsfase soms vooroverleg plaats tussen de gerechtsjurist en de rechter(s). Tijdens een vooroverleg komt het vaak voor dat de inhoud van een zaak of jurisprudentie wordt besproken. Daarnaast onderhoudt de gerechtsjurist in de fase van voorbereiding, zoals eerder vermeld, het contact met de partijen, bijvoorbeeld door te vragen naar extra informatie.⁷⁶ Een gerechtsjurist zegt hierover: «Het voordeel is dat je als gerechtsjurist contact kunt leggen met partijen (...). Daar heeft de rechter geen tijd voor en wij wel.»⁷⁷

33. In tegenstelling tot de voorbereidingsfase is de taak van de gerechtsjurist tijdens de tweede fase - de zittingsfase - beperkt.⁷⁸ De gerechtsjurist fungeert op de zitting namelijk meestal als griffier en maakt de zittingsaantekeningen.⁷⁹ Juridisch inhoudelijk komt de gerechtsjurist vooral aan bod wanneer de rechter hem of haar, al dan niet door de zitting te schorsen, om advies vraagt. Daarnaast kan de gerechtsjurist de rechter juridisch inhoudelijk ondersteunen door hem of haar te wijzen op het in acht nemen van procedurele voorschriften. Slechts sporadisch heeft de gerechtsjurist andere, administratief-aanvullende taken, bijvoorbeeld het ondertekenen van documenten.⁸⁰

34. Voorts geven rechters gerechtsjuristen soms de ruimte om vragen te stellen op de zitting. Terzelfdertijd zijn andere rechters hier absoluut geen voorstander van.⁸¹ Deze spanning is nog steeds zichtbaar, bijvoorbeeld bij de professionele standaarden voor de hoogste bestuursrechters. Immers stelt de rechter «bij het begin van de zitting zichzelf en de juridisch medewerker/griffier voor aan partijen». Maar deze professionele standaarden vermelden niet de mogelijkheid tot het stellen van vragen door de gerechtsjurist. Er zijn dan ook gevallen waarin de gerechtsjurist niet geacht wordt vragen te stellen ten tijde van de zitting. Sommige rechters zijn daarin zeer stellig: «Bij een mk [meervoudige kamer] gewoon niet. Als er drie rechters zijn en die hebben verder geen vragen, is het niet de bedoeling dat de griffier of de gerechtsjurist ook nog vragen gaat stellen. Bij een [enkelvoudige kamer] heb je dat wel, dat je met een ervaren gerechtsjurist zit die veel van de zaak weet. Dan geef je ook wel eens het woord van: heb jij nog vragen of niet?»⁸² Vragen van de gerechtsjurist worden dus als overbodig beschouwd bij zaken die meervoudig worden behandeld, aldus een andere rechter: «Bij een mk [meervoudige kamer] heb je al drie mensen en dan is het niet echt nodig meer. Daarom gebeurt het minder denk ik, maar dat is een aanname, daar heb ik geen onderzoek naar gedaan.»⁸³

35. In sommige andere gevallen worden vragen van de gerechtsjurist wel op prijs gesteld, mits dit op correcte wijze gebeurt. Dat wil zeggen dat de gerechtsjuristen niet uit zichzelf vragen mogen stellen. Ze dienen van de rechter de uitdrukkelijke gelegenheid te krijgen om dit tijdens en/of na de zitting te doen. Een rechter zegt hierover: «Ik ben wel de gesprekspartner tijdens de zitting en ik ga over de orde van de zitting, dus ik vind het fijn als de gerechtsjurist even vraagt of hij of zij een vraag kan stellen, dat heeft meer met omgangsvormen te maken. Ik vergeet het eigenlijk bijna nooit om te controleren of de gerechtsjurist nog vragen heeft.»⁸⁴

36. Het is daarbij relevant om op te merken dat een groot aantal gerechtsjuristen deze mogelijkheid tot het stellen van vragen niet gebruikt. Een reden is dat sommige gerechtsjuristen de rechter niet willen ondermijnen.⁸⁵ Een andere reden kan zijn dat de gerechtsjurist niet aan het stellen van vragen toekomt, omdat het maken van zittingsaantekeningen veel aandacht vergt.⁸⁶

37. Wanneer de zitting is afgelopen, mag de gerechtsjurist de rechter van feedback voorzien.⁸⁷ Deze norm is zelfs terug te vinden in twee professionele standaarden.⁸⁸ In alle andere professionele standaarden wordt het geven van feedback niet beschreven of richt de norm zich alleen tot rechters.⁸⁹

38. Na de zittingsfase - met uitzondering van bijvoorbeeld politierechterzaken - volgt als derde fase gewoonlijk een raadkameroverleg. De gerechtsjurist is doorgaans aanwezig bij dit overleg. Bovendien mogen gerechtsjuristen tijdens dit overleg optreden als een volwaardige discussiepartner.⁹⁰ Dit volgt onder andere uit de volgende opmerking van een gerechtsjurist: «Uiteindelijk beslist de rechter, maar doorgaans gaat het samen. Ik heb soms echt heftige discussies met de rechter na zitting. Heel vaak lukt het mij om de rechter te overtuigen van mijn gelijk en soms overtuigt de rechter mij van zijn of haar gelijk. Daar leven we mee.»⁹¹

39. Uit het voorgaande citaat volgt dat de gerechtsjuristen in de raadkamer tegenspraak mogen leveren. Volgens bepaalde auteurs behoren ze dat zelfs te doen indien de situatie hierom vraagt. Een kritische houding, ter bevordering van de kwaliteit van rechtspraak, wordt van de gerechtsjurist in de raadkamer verwacht.⁹² Ondanks deze gewichtige rol heeft de gerechtsjurist uiteindelijk geen (officiële) stem voor wat de uitkomst van de zaak betreft;⁹³ de uiteindelijke beslissingsmacht blijft bij de rechter(s) liggen. Een gerechtsjurist legt uit: «Maar (...) stel dat ik met een of andere rechter A vind en de andere twee rechters vinden B, dan hoeft niemand mij te vertellen dat ik op een gegeven moment het onderspit delf.»⁹⁴

40. Voorts verschilt het verloop van het raadkameroverleg van geval tot geval. In de regel behoort de gerechtsjurist als eerste het woord te krijgen, maar dit wordt lang niet altijd gevolgd. Bovendien spreken niet alle gerechtsjuristen zich uit tijdens het raadkameroverleg. De redenen hiervan lopen sterk uiteen. Soms durven gerechtsjuristen zich niet uit te spreken of achten zij dit niet hun taak, maar die van de rechter. In andere gevallen vinden zij dat zij zich niet noodzakelijkerwijs hoeven uit te spreken, omdat hun mening al in het voorbereidingsdocument terug te vinden is.⁹⁵

41. Daarnaast is het voor gerechtsjuristen van belang dat zij in het raadkameroverleg voldoende informatie binnenhalen voor het schrijven van een conceptuitspraak. Weliswaar wordt de gerechtsjurist geacht deel te nemen aan de discussie, maar hij of zij dient extra aandacht te besteden aan hetgeen besloten wordt in de raadkamer. Hiervoor kan het noodzakelijk zijn dat de gerechtsjurist vragen stelt als: «Hoe gaan we dit opschrijven, en hoe gaan we de argumentatie vormgeven?»⁹⁶ De gerechtsjurist heeft dus ook de taak om instructies van de rechter te ontvangen en daarvoor aanvullende vragen te stellen, indien dat nodig is. Vervolgens kunnen de instructies van de rechter vrij specifiek zijn, maar vaak krijgt de gerechtsjurist de ruimte om de conceptuitspraak zelf vorm te geven.⁹⁷

42. Na de raadkamerfase schrijft de gerechtsjurist in de vierde en laatste fase een conceptuitspraak, waarna dit concept aan de rechter wordt voorgelegd.⁹⁸ De gerechtsjurist maakt, zoals gezegd, voor het schrijven van een concept gebruik van de informatie die volgt uit het raadkameroverleg.⁹⁹ Daarnaast kunnen het voorbereidingsdocument, maar ook zogenoemde standaardtekstblokken ter inspiratie dienen voor het schrijven van de conceptuitspraak.¹⁰⁰

43. Doordat gerechtsjuristen conceptuitspraken mogen schrijven, krijgen zij een gedeelde verantwoordelijkheid in de heroverweging van de rechterlijke beslissing(en) in uitspraken. Dat blijkt onder andere uit een volgend citaat van een gerechtsjurist: «Wat ook wel voorkomt, is dat we het niet helemaal weten. Dan moet ik maar gaan schrijven: gegrond. Maar als je dan aan de slag gaat, denk je: het klopt toch niet helemaal. Dan kun je terug naar de rechter gaan en dan kun je het er prima over hebben. Dan kan er een andere uitkomst uit komen. Gebeurt niet zo vaak, maar het kan wel. Het wordt altijd gewaardeerd als je daarmee komt.»¹⁰¹ In de literatuur wordt een vergelijkbaar voorbeeld gegeven waarin de rechter besloot de zaak ongegrond te verklaren. Echter, op basis van jurisprudentie vond de gerechtsjurist dat de zaak gegrond moest worden verklaard. Na overleg met de rechter werd de conceptuitspraak als zodanig aangepast. Het omgekeerde komt eveneens voor, namelijk dat de rechter naar aanleiding van een conceptuitspraak van de gerechtsjurist oordeelt dat de zaak anders moet worden afgedaan.¹⁰² Immers, een conceptuitspraak wordt altijd aan een rechter voorgelegd ter controle, waarna al dan niet ingrijpende wijzigingen door de rechter kunnen volgen.¹⁰³

44. Doordat gerechtsjuristen bij de verschillende fases doorheen het proces actief betrokken worden, geeft de Nederlandse literatuur aan dat zij tegenwoordig veel invloed op de rechterlijke praktijk hebben.¹⁰⁴ Deze bevinding wordt bevestigd door empirisch onderzoek waarin wordt vastgesteld dat de gerechtsjuristen met name invloed uitoefenen op het rechterlijk besluitvormingsproces door (in de raadkamer) als discussiepartner op te treden. Het schrijven van voorbereidingsdocumenten en conceptuitspraken maakt hun rol eveneens zeer invloedrijk.¹⁰⁵

45. Tegelijkertijd komen gerechtsjuristen, zoals beschreven, in verschillende hoedanigheden voor, waardoor de invloed per gerechtsjurist kan verschillen. Wel is de invloed van gerechtsjuristen op de Nederlandse rechtspraktijk op dit moment dermate groot geworden, dat ze niet meer weg zijn te denken. Zo wordt erop gewezen dat rechters beter in staat zijn hun werkzaamheden te verrichten wanneer zij hierbij ondersteund worden door gerechtsjuristen.¹⁰⁶ Zelfs de beleidsstrategie van gerechten is toegesneden op de inzet van gerechtsjuristen, aangezien dit de Rechtspraak kosten bespaart. Hoewel gerechtsjuristen gemiddeld meer tijd kwijt zijn aan zaken dan rechters,¹⁰⁷ zijn zij goedkopere arbeidskrachten. De meeste gerechtsjuristen worden namelijk veel minder betaald dan een rechter.¹⁰⁸ Indien werkzaamheden niet meer door gerechtsjuristen, maar door rechters worden verricht, betekent dit een stijging in kosten voor de Rechtspraak.

46. Deze grote invloed van gerechtsjuristen op de Nederlandse rechterlijke praktijk doet allerlei praktische en rechtsstatelijke vraagstukken ontstaan.¹⁰⁹ Zo wordt in Nederland onder andere aandacht besteed aan de hoge werkdruk van gerechtsjuristen¹¹⁰ en vindt een discussie plaats over wraking.¹¹¹

47. Ook in Nederland is de discussie over de gerechtsjurist dus nog niet beslecht. Dat is tevens te zien aan het feit dat de Rechtspraak zich in 2022 heeft voorgenomen professionele standaarden voor gerechtsjuristen te ontwikkelen. Dit ligt in lijn met de wens van gerechtsjuristen, die een uitbreiding van professionele standaarden naar hun werkgebied wensen. Dit zou hun rechtspositie of de samenwerking met de rechter bevorderen.¹¹² In de literatuur is al diverse malen aandacht besteed aan professionele standaarden van gerechtsjuristen.¹¹³

3) België: de referendaris

48. Uit het voorgaande blijkt dat de gerechtsjuristen in Nederland een significante actor binnen het gerechtelijk systeem zijn en ook als zodanig worden gepercipieerd. Zo worden de gerechtsjuristen zelfs «de vierde macht binnen gerechten» genoemd.¹¹⁴ In dit luik verplaatsen we ons vizier van de Nederlandse gerechtsjurist naar de Belgische referendaris. We hanteren daarbij een gelijkaardige structuur. In wat volgt gaan we eerst in op het ontstaan van deze actor en het wetgevend kader en bespreken we vervolgens de benoeming van de referendarissen. Ten slotte gaan we in op de taken en bevoegdheden van de referendarissen tijdens de verschillende fases van het gerechtelijk proces.¹¹⁵

Een wettelijk kader voor referendarissen

49. De referendarissen bij de gewone hoven en rechtbanken zijn al bij al een eerder recent fenomeen.¹¹⁶ Ze werden voor het eerst ingesteld bij wet van 24 maart 1999, in het kader van het historische Octopusakkoord, dat de Belgische justitie en politie een grondige facelift wou geven.¹¹⁷ Er was nood aan bijstand voor de overwerkte magistraten, zodat zij zich terug op hun hoofdtaak, het rechtspreken, zouden kunnen toeleggen. Er werd inspiratie gezocht bij het Hof van Cassatie, dat reeds een tweetal jaren een kader van referendarissen had gekregen.¹¹⁸ Bovendien was er in de praktijk al iets gelijkaardigs ontstaan en waren er in bepaalde rechtscolleges reeds een veertigtal contractuele juristen aangesteld die de rechters ondersteunden. Deze ervaring was positief en er bleek vanuit de magistratuur een grotere behoefte te bestaan aan dit soort ondersteuning, waardoor een meer solide wettelijke inbedding noodzakelijk werd.¹¹⁹ Desalniettemin werd er vrij beperkt gestart en liet de wet van 1999 enkel toe om referendarissen toe te wijzen bij de rechtbanken van eerste aanleg en bij de hoven van beroep.¹²⁰ Het idee was dus om met deze referendarissen de magistratuur een intellectuele omkadering te bieden, waardoor hun werklast zou verminderen.¹²¹ Daarbij was het wel belangrijk dat deze omkadering een optie was en geen verplichting. Een vlotte samenwerking met de referendaris vereist namelijk een open ingesteldheid en een wil tot samenwerking door de magistraat.¹²²

50. In 2007, als gevolg van de zogenaamde Copernicus-hervorming, werd het statuut van de administratie grondig gewijzigd en wou men een belangrijke stap zetten richting New Public Management binnen de Belgische overheid. Deze hervorming heeft ook een weerslag gehad op het personeel dat binnen de hoven en rechtbanken werkt. Zo werd er in het kader van deze hervorming beslist om de mogelijkheid tot ondersteuning door de referendarissen uit te breiden naar de arbeidshoven, de rechtbanken van koophandel (momenteel de ondernemingsrechtbanken), de arbeidsrechtbanken en de politierechtbanken.¹²³ Op dit moment kunnen enkel in de vredegerechten geen referendarissen werkzaam zijn. Sinds deze hervorming omschrijft het Gerechtelijk Wetboek de organen van de rechterlijke macht als magistraten enerzijds en gerechtspersoneel anderzijds.¹²⁴ De referendarissen behoren tot de tweede categorie en worden ondergebracht in het zogenaamde niveau A, samen met onder meer de parketjuristen, de attachés human resources management en de hoofdgriffiers.

51. Sinds de wet van 2007 staat de basis van het wetgevend kader omtrent de referendarissen in artikel 162 van het Gerechtelijk Wetboek. In die bepaling staat dat er personeelsleden kunnen worden benoemd in niveau A die de titel dragen van referendaris. De referendarissen staan de magistraten van de hoven van beroep, de arbeidshoven en de rechtbanken bij. Zij bereiden het werk van de magistraten op juridisch vlak voor, onder hun gezag en volgens hun aanwijzingen, met uitsluiting van die taken die volgens het Gerechtelijk Wetboek toekomen aan de griffiers en de secretarissen. Zij staan onder gezag en toezicht van de korpschef van het hof of de rechtbank waaraan zij zijn toegewezen en de korpschef staat in voor de toewijzing van hun opdrachten. Vooraleer we het over die opdrachten hebben, bespreken we eerst de benoeming van de referendarissen.

De benoeming van de referendarissen

52. Het Gerechtelijk Wetboek formuleert twee vereisten om te kunnen worden benoemd tot referendaris.¹²⁵ Ten eerste moet de kandidaat doctor, licentiaat of meester in de rechten zijn. Ten tweede moet de kandidaat geslaagd zijn voor een vergelijkend examen, georganiseerd door Selor, dat sinds 2023 hervormd is naar Werkenvoor. Die tweede voorwaarde is gewijzigd met de hiervoor genoemde wet van 2007.¹²⁶ Oorspronkelijk werd het vergelijkend examen voor de referendarissen namelijk georganiseerd door de Hoge Raad voor de Justitie.¹²⁷ De Raad van State, afdeling wetgeving, liet zich scherp uit over deze wijziging en stelde dat de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht impliceert dat zij enige vaste greep heeft op haar personeelsbeheer. Om die onafhankelijkheid te waarborgen, zou het voorontwerp zo moeten worden gewijzigd dat de rechterlijke macht actief betrokken werd bij de selectie van haar personeel.¹²⁸ De regering heeft die opmerking echter volkomen naast zich neergelegd en het vergelijkend examen via het toenmalige Selor behouden. Zodra een vacature voor referendaris wordt gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad, kunnen diegenen die aan de benoemingswaarden voldoen, zich kandidaat stellen via Werkenvoor. Doorgaans vermeldt het vacaturebericht dat er nog een bijkomende proef wordt georganiseerd.¹²⁹ De kandidaat of kandidate die als sterkste uit de bus komt, wordt uiteindelijk als statutair ambtenaar benoemd.¹³⁰

53. Op basis van het Gerechtelijk Wetboek lijkt het alsof statutaire benoeming via het vergelijkend examen de enige manier is om als referendaris te worden aangesteld. In de praktijk zien we echter dat een deel van de referendarissen contractueel wordt tewerkgesteld.¹³¹ De wettelijke basis hiervoor is te vinden in artikel 178 van het Gerechtelijk Wetboek. Op basis van deze bepaling kan de minister van Justitie personeel aanwerven op grond van een arbeidsovereenkomst, teneinde de continuïteit van de diensten te verzekeren. Het grote verschil met de statutair aangesteld referendarissen is dat de selectieprocedure minder veeleisend is en dat een selectie op basis van cv, eventueel gevolgd door een interview, kan volstaan.¹³² Eenmaal aangenomen, verschilt de positie van een contractueel aangestelde referendaris nauwelijks met die van een statutair benoemde. Enkel voor zaken als verloven, afwezigheden en pensioen bestaan er kleine verschillen.¹³³

54. De referendarissen worden uiteindelijk door de Koning benoemd per rechtsgebied van een hof van beroep. Vervolgens worden ze door de minister van Justitie aangewezen om hun ambt in een specifiek hof of een specifieke rechtbank uit te oefenen.¹³⁴ De minister moet zich daarbij volgens het Gerechtelijk Wetboek laten leiden door de behoeften van de dienst. De concrete toewijzing van een referendaris aan een specifiek rechtscollege of - in voorkomend geval - aan meerdere rechtscolleges, gebeurt dus in twee fasen. In een eerste fase benoemt de Koning de referendaris tot een bepaald rechtsgebied. In een tweede fase kan de minister binnen dat rechtsgebied op basis van de behoeften van de dienst een concreet rechtscollege kiezen. In de praktijk komt het ook voor dat een bepaald rechtscollege verneemt dat het financiering voor de ondersteuning van een referendaris zal verkrijgen en daarop een vacature voor een contractueel referendaris kan uitschrijven.

55. De idee achter dit systeem van toewijzing is dat het grotere mobiliteit van de referendarissen toelaat.¹³⁵ Het concrete rechtscollege waar de referendaris wordt tewerkgesteld, zal worden bepaald aan de hand van de vraag waar de nood het hoogst is en waar ze dus de grootste rol van betekenis zouden kunnen spelen. Dit is een kopie van het systeem dat bestaat voor de toegevoegde rechters. Het idee was dat de korpschefs de minister van Justitie via de hiërarchische weg konden inlichten over de problemen die zij ondervonden en de hulp die de referendaris zou kunnen bieden.¹³⁶ Hoewel de idee achter een meer flexibele toewijzing op papier logisch mag lijken, kan men zich de vraag stellen of dit systeem werkelijk zijn doel kan bereiken in een structureel ondergefinancierd gerechtelijk stelsel.

56. De wet voorziet dan ook niet in een exacte verdeelsleutel van hoeveel referendarissen er exact aan elk rechtscollege mogen of moeten worden toegewezen. Er werd daarentegen geopteerd om een wettelijk maximum op te leggen van hoeveel referendarissen er in een bepaald rechtsgebied actief mogen zijn. Dat aantal wordt bepaald ten opzichte van het aantal magistraten dat in dat rechtsgebied actief is. Op dit moment bepaalt het Gerechtelijk Wetboek dat het aantal referendarissen per rechtsgebied van het hof van beroep en het arbeidshof niet meer kan bedragen dan 45% van het aantal magistraten van de zetel, Hof van Cassatie uitgezonderd, en op het nationaal niveau niet meer dan 35% van het totaal aantal magistraten van de zetel van het Koninkrijk, Hof van Cassatie uitgezonderd.¹³⁷ Er moet worden opgemerkt dat dit percentage doorheen de jaren gevoelig is opgetrokken. Hoewel het in het begin slechts 25% betrof, is dat cijfer met een wet van 2003¹³⁸ opgetrokken naar 35% en meer recent in 2021 tot 45%.¹³⁹ Deze verhoging toont ook aan dat men de ruimte creëerde om het aantal referendarissen te kunnen doen toenemen, wat doet uitschijnen dat ze een steeds belangrijkere positie in het Belgische gerechtelijk landschap innemen.

57. De data tonen inderdaad aan dat het aantal referendarissen gestaag blijft toenemen. De tabel in bijlage bij dit artikel, ons verstrekt door het College van Hoven en Rechtbanken,¹⁴⁰ toont aan dat het aantal referendarissen de laatste drie jaar elk jaar is toegenomen, van 154 in december 2022 tot 178 in juni 2025. Dat is een toename van niet minder dan 14% op die korte tijd.

58. Dezelfde tabel leert ons verder ook hoe de referendarissen zijn verdeeld over de verschillende hoven en rechtbanken en wat, met andere woorden, nu net de behoeften van de dienst zouden moeten zijn anno 2025. Het valt meteen op dat het aantal referendarissen niet volledig gelijk verdeeld is. Zo zijn er grote verschillen tussen het aantal referendarissen dat voor de hoven van beroep werkt (40), tegenover voor de arbeidshoven (slechts 3). In dezelfde zin zien we dat de rechtbanken van eerste aanleg een veel grotere ondersteuning hebben van referendarissen (94) dan de ondernemingsrechtbanken (15) en de arbeidsrechtbanken en politierechtbanken (elk 7). Hieruit blijkt ook duidelijk dat het merendeel van de mankracht op dit moment geconcentreerd is bij de lagere hoven en rechtbanken, wat, gelet op de toestroom van zaken daar, ook niet onredelijk lijkt. Dit wordt ook bevestigd door het feit dat tijdens de gemeten periode enkel de rechtbanken van eerste aanleg fundamenteel meer referendarissen hebben gekregen.

59. Verder toont de tabel ons dat er ook grote verschillen zijn tussen de verschillende hoven en rechtbanken binnen eenzelfde niveau. Zo heeft op het niveau van de hoven van beroep het Brusselse hof bijna evenveel referendarissen als de andere vier rechtsgebieden samen.¹⁴¹ Op het niveau van de rechtbanken van eerste aanleg is de rechtbank van Antwerpen dan weer veel beter bedeeld dan de anderen.

60. Een laatste opvallend punt is dat het aantal referendarissen binnen eenzelfde hof of rechtbank redelijk sterk kan fluctueren doorheen de tijd. In de korte tijdspanne die in de tabel wordt weergegeven, zien we veel verschuivingen. Zo is de ondernemingsrechtbank te Gent bijvoorbeeld op tweeënhalf jaar tijd van vier, over drie, naar vijf referendarissen gegaan. De exacte redenen voor dit soort verschuivingen zouden via empirisch onderzoek moeten worden uitgeklaard, maar dit doet vermoeden - in overeenstemming met wat we hierboven over Nederland hebben gezien - dat de betrekking van referendaris zelden voor een erg lange termijn zal zijn en eerder als startersfunctie wordt beschouwd. Bovendien doet het uitschijnen dat de minister toch probeert om rekening te houden met de werklast van de verschillende rechtscolleges en bijstuurt als er vacante plaatsen vrijkomen.

De taken van de referendaris

61. De kern van de taakbeschrijving van de referendarissen staat te lezen in artikel 162 Gerechtelijk Wetboek. Daarin staat: «De referendarissen staan de magistraten van de hoven van beroep, de arbeidshoven en de rechtbanken bij. Zij bereiden het werk van de magistraten op juridisch vlak voor, onder hun gezag en volgens hun aanwijzingen, met uitsluiting van de aan de griffiers of aan de secretarissen overeenkomstig dit wetboek opgedragen taken. Zij staan onder gezag en toezicht van de korpschef van het hof, de rechtbank of het parket waaraan zij zijn toegewezen. De korpschef staat in voor de toewijzing van hun opdrachten.»

62. Het is duidelijk dat die bepaling van het Gerechtelijk Wetboek niet uitblinkt in scherpte. Uit die bepaling blijkt vooral wat de taak van de referendaris niet omvat - namelijk het werk van de griffiers en de secretarissen -¹⁴², maar de bepaling is weinig verhelderend over wat die taken dan wel zijn. Die vaagheid is bewust. Er werd bij de wet van 1999 afgestapt van het idee om de taakomschrijving zo nauwkeurig mogelijk te bepalen, omdat het werk dat van de referendarissen zou worden gevraagd, sterk kon verschillen tussen de verschillende hoven en rechtbanken, maar evenzeer tussen de verschillende rechters. De voorkeur ging dan ook uit naar een bredere benadering, waarbij het aan de korpschefs werd overgelaten om de referendarissen specifieke opdrachten toe te wijzen.¹⁴³ Er werd ook van uitgegaan dat er zich gaandeweg een bepaalde praktijk en goede samenwerking met de magistraten zouden ontwikkelen.¹⁴⁴

63. Uit de parlementaire voorbereiding blijkt duidelijk dat de referendarissen een bijstandsfunctie moesten bekleden. Ze zouden de rechters ondersteunen via voorbereidend juridisch opzoekingswerk, zodat de magistraten behoorlijk gemotiveerde vonnissen en arresten konden redigeren.¹⁴⁵ Dit was ook de rol die referendarissen speelden bij de hogere rechtscolleges en in buitenlandse rechtscolleges, waar de wetgever inspiratie had opgedaan.¹⁴⁶ De referendarissen moesten met andere woorden relevante rechtspraak en rechtsleer opzoeken, die de magistraten in staat zouden stellen om zich met optimale kennis van zaken uit te spreken.¹⁴⁷ Op deze manier moest de inzet van referendarissen de rechters helpen om hun rechtsprekende functie beter en sneller uit te oefenen,¹⁴⁸ en zo de output van het rechtscollege zowel op kwalitatief als kwantitatief vlak te verhogen.¹⁴⁹

64. Uit de parlementaire voorbereiding blijkt wel dat deze bijstandsfunctie steeds een juridische bijstandsfunctie moet blijven. De referendarissen mogen met andere woorden niet overstelpt worden met louter administratieve taken en mogen dus niet worden gebruikt als veredeld secretaris.¹⁵⁰ Hoewel een zekere mate van administratieve handelingen uiteraard onvermijdelijk is,¹⁵¹ blijven de referendarissen in de kern juristen, die een juridisch beroep uitoefenen.

65. Uit bovenstaande blijkt ook dat - net als in Nederland - dé referendaris niet bestaat, zoals ook met zoveel woorden werd toegegeven door de minister tijdens de voorbereiding van de wet van 1999.¹⁵² Het takenpakket van een individuele referendaris zal sterk verschillen op basis van verscheidene factoren. Zo speelt de persoonlijkheid van de rechter of magistraat en de ondersteuning door de referendaris die hij of zij verwacht uiteraard een rol. In dezelfde zin kan ook de persoonlijkheid en achtergrond van de referendaris zelf een rol spelen. Bepaalde referendarissen zullen liever abstract opzoekingswerk verrichten, terwijl anderen eerder het meer concrete werk van het uitschrijven van vonnissen of arresten genegen zullen zijn.¹⁵³ Ook het rechtscollege zal een rol spelen. Zo wordt een rechtbank van eerste aanleg geconfronteerd met andere zaken dan een ondernemingsrechtbank of een hof van beroep. Ook het feit dat men in een hof van beroep bijvoorbeeld met drie rechters zetelt, terwijl in de lagere rechtbanken de alleenzetelende rechter de norm is geworden, heeft een invloed op de rol die de referendaris zal spelen. Met dit in het achterhoofd zal in wat volgt worden ingegaan op de verschillende taken die de referendarissen in België vervullen, waarbij net zoals bij de Nederlandse gerechtsjurist een onderscheid wordt gemaakt aan de hand van de verschillende fases van een proces.

66. Vóór de zitting wordt van de referendarissen verwacht dat zij een zaak voorbereiden. Dit kan inhouden dat ze de feitelijke voorgaanden samenvatten, zodat de rechter deze makkelijk kan begrijpen, reeds bepaalde excepties of gronden tot onontvankelijkheid opsporen, suggesties voor het vervolledigen van het dossier voorstellen en de rechtsvragen onderliggend aan de zaak distilleren.¹⁵⁴ Daarenboven zal van de referendarissen worden verwacht dat zij het voorbereidend opzoekingswerk van de stand van het recht uitvoeren en bijvoorbeeld uitzoeken wat de rechtspraak en rechtsleer zeggen over een bepaalde rechtsvraag, waardoor de magistraat met kennis van zaken een oordeel kan vellen en een behoorlijk vonnis of arrest kan redigeren. Het is vooral dat laatste dat tijdens de voorbereidende werken van de wet van 1999 werd beschouwd als de kerntaak van de referendaris. Dit was, in de woorden van de hoofdindiener van het wetsvoorstel, de klassieke opdracht waarmee de referendaris wordt belast.¹⁵⁵

67. Ook tijdens de zitting heeft de referendaris een rol van betekenis te spelen. Doorgaans zal de referendaris aanwezig zijn tijdens de zitting,¹⁵⁶ mede met het oog op de correcte juridische adviesverlening verderop in de procedure.¹⁵⁷ Daarbij kan hij of zij zelfs vragen stellen aan de partijen, al gebeurt dat soms bij monde van de voorzitter.

68. Na de zitting, tijdens het beraad, kan ook een beroep worden gedaan op de referendaris. Hoewel de stemmen op dit vlak niet unaniem zijn,¹⁵⁸ wordt doorgaans aangenomen dat de referendaris op het beraad aanwezig mag zijn.¹⁵⁹ Daarbij wordt door sommigen wel aangegeven dat de referendaris geen stem heeft in het beraad.¹⁶⁰ Men moet echter voorzichtig zijn hoe men dat interpreteert. Als het gaat over de werkelijke macht om te beslissen hoe een bepaalde zaak zal worden beslecht, is het logisch dat deze bevoegdheid uitsluitend bij de rechter(s) moet liggen. Dit kan ons inziens evenwel niet zo ver worden doorgetrokken als zou de referendaris het zwijgen moeten bewaren tijdens het beraad. Gelet op de hoge werkdruk bij de magistraten en het voorbereidend werk door de referendaris zal hij of zij de zaak in sommige aspecten zelfs beter kennen dan de betrokken magistraten en het debat tijdens het beraad kunnen verrijken. De referendaris kan op dat moment een belangrijke rol spelen als klankbord.¹⁶¹ Empirisch onderzoek uit de Verenigde Staten¹⁶² toont - in overeenstemming met wat hierboven werd beschreven voor de Nederlandse gerechtsjurist -¹⁶³ aan dat de referendarissen deze rol als klankbord niet louter passief opvatten, maar regelmatig proberen om de rechter(s) van hun standpunt te overtuigen. Het lijkt inderdaad niet onlogisch dat de referendaris als klankbord een zekere invloed zal kunnen hebben over hoe de zaak wordt beslecht. Deze kans lijkt bovendien groter bij een alleenzetelende rechter, waar hij of zij de enige mogelijke gesprekspartner is, dan bij een collegiale kamer.

69. Na het beraad, ten slotte, kan de referendaris worden ingeschakeld voor het schrijven van een conceptvonnis of -arrest. Op dit punt bestaat er een fascinerend contrast tussen de discussies tijdens de totstandkoming van de wet van 1999 en de huidige praktijk. Tijdens de discussies in het parlement uitten een aantal parlementsleden hun twijfels over wat er exact moest worden begrepen onder de steun die de referendarissen aan de magistraten zouden bieden. De heer Landuyt stelde daarbij dat die gerechtelijke steun in geen geval betrekking kon hebben op «het geven van een beknopt overzicht van de feiten, op een jurisprudentiële analyse en, tot slot, op het redigeren van een ontwerp-beslissing of vordering». Daarentegen moesten de taken van de referendarissen «beperkt blijven tot het opzoeken van relevante gegevens met betrekking tot de rechtspraak en de rechtsleer die de magistraten in staat stellen zich met een optimale kennis van zaken uit te spreken.»¹⁶⁴ Ook de heer Barzin vermeldde dat hij vond dat de taak van de referendarissen ertoe moest worden beperkt om gerichte juridische opzoekingen te doen, en niet mocht worden uitgebreid tot het opstellen van een voorontwerp van vonnis.¹⁶⁵ Als antwoord op deze bezorgdheden stelde de minister van Justitie dat de referendarissen zulks inderdaad niet zouden doen, maar dat ze «punctuele nota’s [zouden] moeten opstellen over specifieke rechtsvragen en zich niet met de feiten die aan de basis van een geschil liggen, bezighouden. Ze [zouden] dus ook geen ontwerpen van vonnissen of arresten maken.»¹⁶⁶

70. Die stellige positie van de minister lijkt echter in de praktijk vrijwel meteen dode letter te zijn geweest. Reeds een tweetal jaar na de totstandkoming van de wet van 1999 werd al vermeld dat de referendarissen ontwerpvonnissen en beschikkingen opstelden.¹⁶⁷ Op dit moment kan daar ook geen twijfel meer over bestaan. De rechtsleer - zoals vermeld doorgaans geschreven door referendarissen zelf -¹⁶⁸, de Hoge Raad voor de Justitie¹⁶⁹ én de vacatures voor een positie als referendaris¹⁷⁰ geven allemaal duidelijk aan dat het tot het takenpakket van de referendaris behoort om modeluitspraken te schrijven. Het is opvallend dat dit punt eigenlijk nergens meer ter discussie wordt gesteld, ondanks het feit dat het zo duidelijk ingaat tegen de positie van de bevoegde minister toen het mandaat van referendaris in het leven werd geroepen. Dat hoeft niet per se een probleem te zijn. Realistisch gezien is het eigenlijk niet meer dan logisch dat de referendarissen deze taak mee op zich nemen. De functie van referendaris is nu net in het leven geroepen om de magistraten te ontlasten, wat in veel mindere mate het geval zou zijn als de referendarissen zich effectief enkel zouden bezighouden met het verrichten van opzoekingen en het uitschrijven van nota’s over abstracte rechtsvragen.¹⁷¹ Toch verdient dit punt wat meer aandacht, omdat het wettelijk kader van de referendaris mogelijk niet correct is afgestemd op de taken die in de praktijk eigenlijk worden verricht, iets wat ook moeilijkheden kan veroorzaken vanuit het recht op een eerlijk proces. Op dat laatste element gaan we zo meteen nog verder in.

71. Het grootste deel van het takenpakket van de referendaris is - logischerwijze - verbonden aan concrete dossiers en de zaken die voor het betrokken rechtscollege worden gebracht. Toch zijn er ook nog andere taken die door de referendarissen kunnen worden vervuld. Zo wordt soms van hen gevraagd om nieuwe wetgeving of belangrijke recente rechtspraak samen te vatten en te presenteren aan de magistraten van het rechtscollege. Verder kunnen ze ook eerder beleidsmatige documenten opstellen, bijvoorbeeld leidraden die de andere betrokkenen binnen het rechtscollege kunnen gebruiken. Naar verluidt zijn sommige referendarissen ook betrokken bij het opstellen van persberichten.¹⁷² Het lijdt geen twijfel dat dit soort taken ook onder de algemene noemer bijstand aan de magistraten valt.

72. Een laatste punt dat hier nog wordt vermeld, is dat de referendarissen een niet onbelangrijke rol kunnen spelen voor wat betreft de eenheid van rechtspraak binnen de verschillende rechtscolleges.¹⁷³ Dit werd bij het ontstaan van de wet van 1999 reeds bevestigd. Er werd namelijk van uitgegaan dat het gedegen juridische opzoekingswerk van de referendarissen een betere eenheid van rechtspraak in de rechtbank of het hof als positief gevolg zou kunnen hebben.¹⁷⁴ Hun rol gaat echter verder dan dat. Aangezien referendarissen aan meerdere rechters of kamers verbonden kunnen zijn, hebben zij, ten opzichte van de rechters, een beter overzicht van hoe bepaalde zaken binnen het rechtscollege worden beslist. Hierdoor kunnen zij inconsistenties opmerken, die nadien, bijvoorbeeld op een sectievergadering, kunnen worden voorgelegd. Vooral in de lagere rechtbanken, waar alleenzetelen de regel is geworden, kunnen zij op deze manier een rol van grote betekenis spelen.

4) Quo vadis referendaris? Een kritische reflectie en een onderzoekagenda

73. In de voorgaande delen bespraken we de gerechtsjurist in Nederland en de referendaris in België bij de gewone hoven en rechtbanken. We beschreven daarbij het wettelijk kader, hun benoeming en hun takenpakket. Uit de bespreking kwam duidelijk naar voren dat de referendarissen belangrijke actoren zijn, die kwalitatief belangrijk werk verzetten en kwantitatief blijven toenemen. Nochtans is er - zoals in de inleiding uiteen werd gezet - amper academische en maatschappelijke interesse rond deze actoren. De weinige academische literatuur die er over hen te vinden is, blijft zoals gezegd vooral beschrijvend van aard.

74. In dat licht beoogt dit laatste deel van het artikel twee doelstellingen. In de eerste plaats willen we een kritische analyse maken van wat hierboven werd uiteengezet. We doen dat in het licht van de inzichten die we hebben vergaard vanuit de Nederlandse rechtsorde, de internationale literatuur, en de grondwettelijke en supranationale standaarden. Ten tweede stelt dit deel, mede op basis van de kritische analyse, pistes voor toekomstig academisch onderzoek voor.

75. In wat volgt, gaan we in op vijf afzonderlijke punten: de taken van de referendaris, hun onafhankelijkheid en onpartijdigheid, hun deontologie, hun benoeming, en de toekomst van het instituut referendaris. Het is belangrijk om op te merken dat deze punten voor een stuk samenhangen en op elkaar inhaken. Ze kunnen dus moeilijk los van elkaar worden beschouwd.

1) De taken van de referendaris

76. Eerder in dit artikel werd een overzicht gegeven van de verschillende taken die de Belgische referendarissen op zich nemen. Er werd daarbij vooral gefocust op de taken in de verschillende stappen van de gerechtelijke procedure, maar er werd ook kort stilgestaan bij de andere taken buiten de procedure die de referendarissen toegewezen kunnen krijgen. Dat overzicht werd voornamelijk gecreëerd op basis van publiek beschikbare informatie, zoals rechtsleer, vacatureberichten en documenten van de Hoge Raad voor de Justitie. Hoewel die verschillende bronnen een coherent beeld hebben geschetst, kan niet worden aangenomen dat dit beeld volledig is. Echt diepgaand inzicht in de exacte taken van de referendarissen en hun samenwerking met de magistraten ontbreekt op dit moment. In de toekomst zou hier empirisch onderzoek naar kunnen worden gevoerd, bijvoorbeeld op basis van interviews of surveys. Op die manier zou een scherper en vollediger beeld naar voren kunnen komen, waarin ook het verschil in taakbedeling tussen de verschillende hoven en rechtbanken, of tussen de verschillende magistraten binnen eenzelfde rechtscollege, duidelijker naar voren zou komen.

77. Wat wel duidelijk is geworden, is dat referendarissen rechterlijke uitspraken meeschrijven. Dat is op dit moment een onbetwist, zelfs centraal, deel van hun takenpakket. Zoals hierboven werd aangegeven, wordt daarmee niettemin lijnrecht ingegaan tegen het standpunt van de bevoegde minister in 1999 toen het wetgevend kader rond de referendarissen werd vormgegeven.¹⁷⁵ We hebben daarnet al aangegeven dat dit niet geheel onlogisch is. De werklast van de magistraten zou niet meteen gevoelig dalen als de referendarissen niet betrokken zouden mogen worden bij het bespreken van zaken en het opstellen van modeluitspraken. Ook in andere landen zijn de referendarissen doorgaans betrokken bij het opstellen van modeluitspraken en schrijven ze soms zelfs volledige uitspraken.¹⁷⁶

78. Toch mag men deze discrepantie tussen de oorspronkelijke opzet en de huidige praktijk in België ook niet te licht opvatten. Er zijn namelijk wel degelijk bepaalde risico’s verbonden aan het feit dat referendarissen modeluitspraken schrijven. Veel hangt hierbij af van hoe de magistraat zijn of haar referendaris inzet. Zo kan het zijn dat de magistraat op voorhand gedetailleerde instructies geeft aan de referendaris over de manier waarop de voorliggende zaak moet worden beslecht en de verschillende stappen in de redenering die moeten worden gezet. Het is echter eveneens mogelijk - zoals ook blijkt uit bovenstaande bespreking van de situatie in Nederland - dat de rechter het dossier in eerste instantie aan de referendaris geeft en hem of haar voorstelt om een aanzet te geven voor de uitspraak. Het is duidelijk dat bij die tweede optie de uiteindelijke beslissingsmacht over een zaak, die ontegensprekelijk steeds bij de magistraat zou moeten liggen, al wat meer wordt overgenomen door de referendaris. Het feit dat er ondertussen empirisch onderzoek bestaat uit verschillende landen dat een dergelijk scenario bevestigt,¹⁷⁷ en aantoont dat de referendarissen daarmee wel degelijk invloed op de inhoud van de uitspraak uitoefenen,¹⁷⁸ doet uitschijnen dat dit ook in België geen louter hypothetische mogelijkheid is.¹⁷⁹

79. Een logische reactie op het bovenstaande is dat zelfs in dat tweede scenario de betrokken magistraat de ontwerpuitspraak normaal gezien nog behoort na te lezen en zo op zijn minst de verantwoordelijkheid over de uiteindelijke beslissing op zich kan nemen. Daarbij mag echter niet uit het oog worden verloren dat door de eerste aanzet van de oplossing van een zaak in handen van de referendaris te leggen, de magistraat bijna onvermijdelijk zal worden beïnvloed door de keuzes die daarin worden gemaakt en de pistes die daarin worden voorgesteld. In de literatuur wordt hier gesproken over een anchoring effect dat uitgaat van de conceptuitspraak.¹⁸⁰ Onderzoek uit Nederland heeft bovendien vastgesteld dat er grote verschillen bestaan tussen rechters in de mate waarin zij de ontwerpen nog grondig nalezen en wijzigen.¹⁸¹

80. Zeker bij referendarissen met een ruime ervaring en met jaren trouwe dienst op de teller lijkt het niet onwaarschijnlijk dat zij na verloop van tijd wat meer vrij spel krijgen toebedeeld door de bevoegde magistraten. Hierbij kan men ook denken aan referendarissen die een bijzondere expertise hebben in een bepaald (niche)domein, bijvoorbeeld omdat zij een doctoraat hebben geschreven. Uit de interviews met de gerechtsjuristen blijkt dat een asymmetrie qua achtergrond er inderdaad toe kan leiden dat de referendaris meer weegt of meer ruimte krijgt in de uiteindelijke beslissing: «Soms hebben we meervoudige kamerzittingen waarbij ik de expert ben. Zeker in het raadkameroverleg wordt dan heel zwaar getild aan wat ik zeg. Maar we hebben ook enkelvoudige kamerzittingen en dan heb ik heel vaak bij WOZ-zaken waarbij ik met een rechter zit die in haar vorige leven taxateur is geweest en alles weet over de WOZ. Dan geloof ik wel wat zij zegt. Ik denk dat het verschilt per zittingscombinatie.» De kans dat de referendaris meer ruimte inneemt, lijkt bovendien des te groter bij een justitie die continu met het water aan de lippen staat wegens structurele onderbezetting met magistraten met een enorme zaaklast.¹⁸²

81. Er lijkt dus op zijn minst een risico te bestaan op het feit dat referendarissen, in sommige omstandigheden, uitspraken zullen schrijven, die nadien eventueel nog wel door de rechter worden nagelezen, maar misschien ook niet meer fundamenteel ter discussie worden gesteld. Daarmee komt de taakverdeling tussen de magistraat - die de beslissingsbevoegdheid moet behouden - en de referendaris - die een ondersteunende rol moet spelen - op de helling te staan. Niet voor niets wordt in internationale literatuur het schrijven van modeluitspraken als het meest betwiste en gevoelige deel van het takenpakket van de referendaris beschouwd.¹⁸³ Ook de CCJE wijst in haar opinie op dit risico.

82. In sommige, voornamelijk common law, landen mogen referendarissen omwille van deze reden niet tussenkomen in het schrijven van de uitspraak. In Nederland speelt deze discussie eveneens. Waar in 2006 nog werd gewezen op verminderde kwaliteit binnen de Rechtspraak door onder andere de inzet van gerechtsjuristen, is dit aspect in latere jaren minder aan de orde gekomen. Hoewel er een limiet zit aan de delegatie,¹⁸⁴ pleitten sommige auteurs in 2015 net voor meer delegatie van werkzaamheden waar mogelijk. Zij zijn van mening dat dit niet nadelig hoefde te zijn voor de kwaliteit van rechtspraak.¹⁸⁵ Recent wordt inderdaad gekeken naar nog verdergaande inzet van de gerechtsjurist, bijvoorbeeld in het bestuursrechtelijk vooronderzoek.¹⁸⁶ Ook op dit punt lijkt het aangewezen om via toekomstig, empirisch onderzoek duidelijk te maken wat de exacte taakverdeling tussen de magistraat en de referendaris is in België wat betreft het schrijven van de arresten en diepgaandere kennis te verwerven over de praktijk.

2) Onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de referendaris

83. Indien men aanvaardt dat de referendaris in België een belangrijke actor is in het rechtsprekend proces, wordt het relevant om in te gaan op hun onafhankelijkheid en onpartijdigheid. De afdeling wetgeving van de Raad van State en het Grondwettelijk Hof hebben inderdaad al aangegeven dat referendarissen, gelet op hun nauwe samenwerkingsverband met de zetelende magistraten, net als deze magistraten over de vereiste onafhankelijkheid en onpartijdigheid moeten beschikken.¹⁸⁷ Ook de CCJE heeft het belang van de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van referendarissen benadrukt in zijn conclusie.¹⁸⁸

84. Het lijkt inderdaad niet meer dan logisch dat, wanneer referendarissen een substantiële rol opnemen in het gerechtelijk proces, zoals door het schrijven van ontwerparresten, het ook belangrijker wordt dat zij voldoen aan de basisvoorwaarden van een eerlijk proces, waaronder onafhankelijkheid en onpartijdigheid. Het is cruciaal om op te merken dat dat standpunt recent ook werd bevestigd door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in het arrest «Tsulukidze en Rusulashvili t/ Georgië».¹⁸⁹ In dit arrest moest het Hof oordelen of het recht op een eerlijk proces was geschonden tijdens een procedure voor het Georgische hooggerechtshof, aangezien de referendaris van een van de drie rechters van de zetel tevens de dochter was van een van de advocaten die optrad in de zaak. Het Hof wees in zijn arrest op de ruime taken die de referendarissen in Georgië op zich namen, waaronder het schrijven van modeluitspraken, en stelde dat, gelet op deze aanzienlijke betrokkenheid bij het gerechtelijk proces, zij eveneens de nodige onpartijdigheid aan de dag moesten leggen.¹⁹⁰ In de zaak zelf besloot het Hof tot een schending van het recht op een eerlijk proces, gelet op de ruime taken die de referendarissen in Georgië hadden en het feit dat het wetgevend kader het niet toeliet om de betrokken referendaris te wraken.

85. Dit arrest - samen met enkele andere uitspraken -¹⁹¹ maakt duidelijk dat artikel 6 EVRM op dit moment vereist dat referendarissen blijk geven van de nodige onafhankelijkheid en onpartijdigheid indien zij taken uitoefenen die van substantieel belang zijn voor het gerechtelijk proces. In het licht van alles wat voorafging, is er weinig twijfel dat de Belgische referendarissen onder die noemer vallen. Het uitgangspunt moet dan ook zijn dat de referendarissen in België onafhankelijk en onpartijdig moeten zijn. Noodzakelijkerwijze moeten die voorwaarden dan ook kunnen worden afgedwongen.

86. Op dat laatste punt is het regelgevend kader in België momenteel echter fundamenteel ontoereikend. Artikel 304 van het Gerechtelijk Wetboek bevat een lijst van actoren die zich moeten onthouden van betrokkenheid bij een zaak indien ze de echtgenoot of een bloed- of aanverwant zijn van de advocaat van de gemachtigde van een der partijen. Hoewel de referendarissen bij het Hof van Cassatie in deze lijst zijn opgenomen, worden de referendarissen bij de gewone hoven en rechtbanken niet vermeld. Het lijkt vanzelfsprekend dat deze lijst wordt uitgebreid door hen ook op te nemen.¹⁹² Meer algemeen zijn de wrakingsregels ook enkel van toepassing op rechters en leden van het openbaar ministerie, maar niet op de referendarissen. Op dit moment wordt het met andere woorden volledig aan de referendaris zelf overgelaten om te beoordelen of er een mogelijk conflict bestaat en om zich te onthouden bij een specifieke zaak. Ook dit lijkt in het licht van de Europese rechtspraak onhoudbaar.

87. Meer fundamenteel speelt het probleem dat een partij bij de procedure op dit moment eigenlijk onmogelijk kan weten of er een referendaris bij haar zaak betrokken is en wie dat in voorkomend geval precies is. In tegenstelling tot rechters, waar het recht op een bij wet ingesteld gerecht op dit moment duidelijke en transparante regels vereist over welke zetel nu welke zaak zal horen, is het op voorhand niet duidelijk bij welke zaken een referendaris zal worden aangesteld, en wie dat in voorkomend geval dan zal zijn. Ook tijdens het proces zelf wordt deze informatie niet noodzakelijk vrijgegeven. Omdat de referendaris niet per se aanwezig zal zijn op de zitting, kan ook op dat moment niet met zekerheid worden vastgesteld of er eventuele redenen tot wraking zouden zijn. In andere landen is dit niet noodzakelijk een probleem. Zo wordt in Nederland, bijvoorbeeld, de gerechtsjurist steeds voorgesteld op de zitting.

88. In het licht van de bovenstaande rechtspraak van het EHRM is dit alles niet meer houdbaar. Het regelgevend kader en de praktijk binnen de verschillende hoven en rechtbanken zouden zo moeten worden aangepast dat duidelijk wordt aangegeven of er een referendaris aan een zaak werkt en wie dat dan is. Daarenboven moet - op voorwaarde dat de referendaris een taak uitoefent die van substantieel belang is voor de zaak in kwestie - de mogelijkheid bestaan om deze referendaris te wraken.

3) Deontologie

89. Een derde punt, nauw verbonden aan het vorige, betreft de nood aan een deontologisch kader. Op dit moment bestaat er voor de referendarissen in België geen deontologische code. Wel moeten de referendarissen bij aanvang van hun ambt een ambtseed afleggen. Eventueel kunnen deontologische regels van de magistraten en de regels van het strafrecht naar analogie worden toegepast op de referendaris,¹⁹³ maar een expliciet kader ontbreekt.

90. Op basis van artikel 299bis van het Gerechtelijk Wetboek zijn de referendarissen wel gebonden aan dezelfde onverenigbaarheden als de magistraten. Dat betekent dat zij bijvoorbeeld geen bij verkiezing verleend openbaar mandaat of een bezoldigde openbare functie van politieke of administratieve aard mogen opnemen. Evenmin mogen ze notaris, gerechtsdeurwaarder of advocaat zijn. Op 1 januari 2026 wijzigt artikel 299 Gerechtelijk Wetboek en vallen de referendarissen niet langer onder het verbod om handel te drijven.¹⁹⁴

91. Op dit punt kan België lessen trekken uit de Nederlandse rechtsorde. Zoals hierboven werd vermeld, wordt daar al enige tijd nagedacht om professionele standaarden te ontwikkelen die specifiek op de gerechtsjurist van toepassing zijn. Deze standaarden zouden, naast het formele wetgevende kader, als instrument met een eerder soft law-karakter, kunnen dienen om de verschillende plichten en verwachtingen van de referendarissen wat duidelijker te formuleren. Hierbij kan als vergelijking worden verwezen naar het feit dat de Hoge Raad voor de Justitie recent de «Algemene principes inzake de deontologie van magistraten» heeft opgesteld en goedgekeurd.¹⁹⁵

4) Benoeming

92. Een andere bedenking die men zich kan maken - zij het eerder de lege ferenda - indien men aanvaardt dat de referendarissen belangrijke en invloedrijke actoren zijn in het gerechtelijk proces, betreft hun benoeming. Meer concreet rijst de vraag of de benoemingsprocedure en benoemingsvoorwaarden niet moeten worden aangescherpt om zo kwalitatief mogelijke kandidaten te benoemen, van wie de onafhankelijkheid en onpartijdigheid niet kan worden betwijfeld.

93. Het zou te ver gaan om de erg stringente voorwaarden inzake de benoeming van rechters die voortvloeien uit de supranationale standaarden en de Grondwet ook toe te passen op referendarissen. Niettegenstaande wat hierboven werd gezegd, blijft er een duidelijk institutioneel en inhoudelijk verschil bestaan tussen rechters en referendarissen. Desalniettemin lijkt de huidige situatie zoals die hierboven werd geschetst, niet optimaal. Daarbij kan men in herinnering brengen dat de Raad van State ernstige kritiek heeft geuit op het huidige systeem van benoeming van statutaire ambtenaren via Werkenvoor, omdat de rechterlijke macht zelf betrokken zou moeten blijven bij de selectie van haar personeel.¹⁹⁶ Ook de CCJE benadrukt dat het de rechterlijke macht en niet de uitvoerende macht moet zijn die instaat voor de selectie en benoeming van referendarissen.¹⁹⁷ Terzelfdertijd lijkt de benoeming van contractuele referendarissen, die doorgaans via één interview, bijvoorbeeld bij de voorzitter van het rechtscollege, kunnen worden benoemd, ook niet bevorderlijk voor een transparant en neutraal beslissingsproces. In die zin kan worden nagedacht om de beslissing inzake benoeming van alle referendarissen bij een panel van leden van de rechterlijke macht te leggen.¹⁹⁸ Dat panel kan worden vastgesteld per rechtscollege, of, indien dat te veel werklast met zich zou meebrengen, per arrondissement. Het lijkt daarbij belangrijk dat naast een interview en een goed cv, op zijn minst ook een schrijfproef deel zou uitmaken van het selectieproces.

5) De toekomst van de referendaris in België

94. Als vijfde en laatste punt lijkt het op dit moment hoog tijd om fundamenteel na te denken over waar we in België met de referendarissen naartoe willen en welke rol we voor hen weggelegd zien. Hierboven werd duidelijk dat het oorspronkelijke idee steeds dat van een louter ondersteunende actor was, die tijd en ruimte moest creëren voor de rechters om zich toe te leggen op hun kerntaak, met name het rechtspreken. In de parlementaire voorbereiding van de wet van 1999 staat heel duidelijk dat de korpschef erop moest toezien dat de referendaris het werk van de magistraat niet simpelweg zou overnemen, maar door zijn of haar inzet een meerwaarde zou bieden die de magistraat in de gelegenheid stelt om zowel kwalitatief als kwantitatief beter werk te verrichten.¹⁹⁹

95. Anno 2025 kan men zich echter niet van de indruk ontdoen dat die oorspronkelijke ondersteunende visie toch op de achtergrond is geraakt. Referendarissen lijken op dit moment - in vergelijking met wat hierboven over de Nederlandse gerechtsjurist werd vermeld - eerder te fungeren als goedkope rechters, wier primaire taak het is om ontwerpvonnissen te schrijven en zo te helpen om de output op te drijven en de dramatische zaakachterstand in België weg te werken.²⁰⁰ Het valt daarbij op dat de referendarissen - zoals hierboven werd aangegeven - vooral worden ingezet bij de lagere rechtbanken, waar de zaakdruk het hoogst ligt, maar waar het werkelijk juridische ondersteunende werk, bijvoorbeeld door het uitspitten van nieuwe rechtsvragen, minder aanwezig is.

96. Het is daarenboven onmiskenbaar zo dat het aantal referendarissen de laatste jaren enorm is toegenomen, veel meer dan het aantal rechters, en dat terwijl de wettelijke kaders van de magistraten maar niet ingevuld raken en veel hoven en rechtbanken met te weinig rechters opereren.²⁰¹ Terecht stelde de Hoge Raad voor de Justitie de kritische vraag waarom in 2021 het maximale aantal referendarissen dat in een rechtsgebied actief mocht zijn, werd opgetrokken, terwijl de wettelijke kaders van de magistraten nog steeds niet waren ingevuld en daar prioriteit aan zou moeten worden gegeven.²⁰²

97. Een fundamentele denkoefening dringt zich dan ook op voor de Belgische overheid, waarbij grondig wordt nagedacht over de toekomst van de referendaris in België en de rol die men voor hen ziet weggelegd binnen de rechterlijke macht. Welke rol dit uiteindelijk zal zijn, is primair een beslissing voor de politieke instellingen. Verschillende landen kennen verschillende systemen voor hun referendarissen en het ene systeem is niet a priori beter dan het andere. Wat hierbij wel van cruciaal belang is, is dat het wetgevend kader rond de referendarissen voldoende is afgestemd op de rol die hen uiteindelijk wordt toebedeeld, onder meer wat betreft de transparantie, de onafhankelijkheid en onpartijdigheid, en de procedurele bescherming van de procespartijen. Uit wat voorafgaat, blijkt dat die afstemming op dit moment te zeer ontbreekt.

5) Conclusie

98. Het zit in de aard van de positie van de referendarissen dat zij eerder op de achtergrond opereren. Ze «werken in de schaduw»²⁰³, zijn «de zwoegers van het vooronder»²⁰⁴. Die houding, weg van de spotlights, mag ons echter niet doen besluiten dat zij geen belangrijke rol te spelen hebben. Het hoofddoel van deze bijdrage was om aan te tonen dat zij wel degelijk belangrijke, invloedrijke actoren zijn binnen het Belgische gerechtelijk systeem. Bepaalde evoluties die we hebben zien plaatsvinden binnen de Belgische gerechtelijke wereld, zoals de steeds verdergaande juridisering, de toenemende complexiteit van het recht en het groeiende gebruik van alleenzetelende rechters, kunnen ervoor zorgen dat deze positie enkel belangrijker zal worden in de praktijk.

99. Dat alles maakt het noodzakelijk om met voldoende interesse naar de referendarissen in België te kijken en om hun huidige positie met een zekere kritische ingesteldheid te analyseren. In deze bijdrage werd vastgesteld dat er op dit moment een duidelijke mismatch bestaat tussen de belangrijke positie van de referendarissen in de praktijk en de beknopte regelgeving die hen juridisch omkadert. Daarbij werden meteen al een paar voorstellen gedaan over zaken die kunnen of moeten worden aangepast. Terzelfdertijd is deze bijdrage vooral een uitnodiging voor verder onderzoek naar de referendaris in België en hopen we daarvoor een startpunt te bieden. Er worden in deze bijdrage al enkele concrete voorstellen gelanceerd voor toekomstig (empirisch) onderzoek, maar andere opties zijn zeker mogelijk. Zo mag men niet vergeten dat er bijvoorbeeld bij de Vlaamse bestuursrechtscolleges ook equivalenten van referendarissen actief zijn, waarnaar verder onderzoek zeker welkom is. Dit alles leidt er hopelijk toe dat men in de toekomst een licht kan werpen op deze actor, die tot op heden grotendeels in de schaduw is gebleven.

BIJLAGE