Het Kaderdecreet Vlaamse Handhaving: gestroomlijnde handhavingsregels op Vlaams niveau

Tom VANDROMME

Postdoc navorser Universiteit Antwerpen

Sinds 8 september 2023 kunnen beleidsvelden instappen in het Kaderdecreet van 14 juli 2023 over de handhaving van Vlaamse regelgeving. Dat kaderdecreet bevat algemene regels voor bestuurlijke handhaving op het vlak van toezicht en opsporing, bestuurlijke sanctionering, en herstel en beveiliging die volledig of gedeeltelijk van toepassing worden op een beleidsveld wanneer dat het kaderdecreet volledig of gedeeltelijk van toepassing verklaart. De ultieme doelstelling van de Vlaamse decreetgever is om alle bestuurlijke handhaving op Vlaams niveau onder de koepel van het Kaderdecreet Vlaamse Handhaving te brengen. In dit artikel bekijkt de auteur de krachtlijnen van het kaderdecreet en gaat hij ook in op de reeds ingestapte beleidsvelden. Wegens de beperkte omvang van deze bijdrage wordt voornamelijk een beschrijving gegeven van het stelsel dat het kaderdecreet invoert.¹

I. Situering

1. Het Kaderdecreet van 14 juli 2023 over de handhaving van Vlaamse regelgeving (hierna: KVH)² stelt een nieuw algemeen kader voor de bestuurlijke handhaving van Vlaamse regelgeving vast. Via de implementatie ervan binnen zoveel mogelijk beleidsdomeinen streeft de decreetgever de stroomlijning van de Vlaamse handhavingsregels na.³ Het is een zogenoemd «instapdecreet», waarmee wordt bedoeld dat de bepalingen ervan enkel van toepassing zijn op beleidsvelden die decretaal het KVH geheel of gedeeltelijk van toepassing hebben verklaard.

Het KVH is de opvolger van het Kaderdecreet Bestuurlijke Handhaving (hierna: KBH)⁴, dat eveneens een instapdecreet was, maar weinig succesvol was en daarom wordt opgeheven. Het KVH vereenvoudigt ten opzichte van het KBH de bestuurlijke opsporing en vervolging en voegt een luik over herstel- en beveiligingsmaatregelen toe. Uit het aantal beleidsvelden dat inmiddels is ingestapt in het KVH, blijkt dat dit meer succes heeft dan zijn voorganger.

2. Alvorens de inhoudelijke bespreking van het regime uit het KVH aan te vatten, gaan we in op het begrip «bestuurlijke handhaving».

De decreetgever omschrijft bestuurlijke handhaving als een handhavend optreden zonder een voorafgaande rechterlijke toets, waarbij een evenwicht moet worden bewaakt. Hij wijst er verder op dat het KBH al veel aandacht had voor de rechtsbescherming van overtreders en dat met het KVH die lijn wordt voortgezet.⁵ Bestuurlijke handhaving moet inderdaad gebeuren binnen de grenzen van de individuele grondrechten, de beginselen van behoorlijk bestuur en de beginselen van behoorlijke rechtsbedeling.

Bestuurlijke handhaving is in het KVH niet beperkt tot bestuurlijke sanctionering, want zoals gezegd werd ook een luik over bestuurlijke herstel- en beveiligingsmaatregelen toegevoegd. Bestuurlijke sancties kunnen worden omschreven als «een bezwarend individueel besluit, vastgesteld door een overheidsinstantie zonder dat voorafgaandelijk een rechter is opgetreden, als reactie op een onregelmatige handelwijze en met het oogmerk te bestraffen».⁶ Bestuurlijke sanctionering heeft steeds betrekking op misdrijven en inbreuken. Normschendingen zijn eveneens verboden gedragingen, maar ze vormen geen misdrijf of inbreuk⁷ en kunnen daarom niet leiden tot bestuurlijke sanctionering. Tuchtstraffen (sancties opgelegd aan een bepaalde beroepsgroep, zoals ambtenaren, advocaten, notarissen, gerechtsdeurwaarders, vastgoedmakelaars) worden traditioneel niet begrepen onder de bestuurlijke sanctionering.⁸ Bestuurlijke herstelmaatregelen hebben betrekking op het herstel van publieke schade, veroorzaakt door een verboden gedraging (misdrijf, inbreuk of normschending)⁹, terwijl bestuurlijke beveiligingsmaatregelen een preventieve werking hebben: ze moeten voorkomen dat misdrijven, inbreuken of normschendingen worden gepleegd of voortgezet en dat publieke schade ontstaat of verergert.¹⁰

Al bij de totstandkoming van het KBH had de decreetgever erop gewezen dat er zowel op het federale als op het Vlaamse niveau een tendens bestaat om steeds meer verboden gedragingen uit de strafwet te halen en af te handelen binnen een bestuurlijk sanctiestelsel. Eenzelfde tendens is ook elders in Europa merkbaar. Bestuurlijke handhaving vormt niet alleen een tijds- en kostenbesparend alternatief voor een strafrechtelijke procedure, maar biedt ook de mogelijkheid aan gespecialiseerde besturen om binnen specifieke, soms zeer technische, sectoren gepast te reageren, terwijl het Openbaar Ministerie niet beschikt over die specifieke kennis.¹¹

Het KVH beperkt zich evenwel niet tot de bestuurlijke handhaving; het bevat ook bepalingen die de verbinding leggen met de strafrechtelijke handhaving, zowel op het vlak van opsporing als op het vlak van sanctionering en op het vlak van herstel en beveiliging. Daardoor regelt het KVH op een zo volledig mogelijke manier de verschillende fases van het handhavingsproces, rekening houdend met de federale bevoegdheid op het vlak van het straf(proces)recht.

3. Het KVH vormde het voorwerp van verschillende vernietigingsberoepen bij het Grondwettelijk Hof. Bij arrest van 13 februari 2025 met nummer 23/2025 vernietigde het Grondwettelijk Hof de bepalingen van het KVH die het Handhavingscollege aanduiden als bevoegd rechtscollege om met volle rechtsmacht kennis te nemen van beroepen tegen bestuurlijke sancties, bestuurlijke herstelmaatregelen en bestuurlijke beveiligingsbeslissingen. Het Hof was van oordeel dat de Vlaamse decreetgever zijn bevoegdheden te buiten was gegaan, aangezien artikel 161 van de Grondwet de bevoegdheid om administratieve rechtscolleges op te richten en hun bevoegdheden te regelen voorbehoudt aan de federale wetgever. Volgens het Hof kon evenmin een beroep worden gedaan op artikel 10 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen (impliciete bevoegdheden), aangezien de weerslag van het KVH op de federale bevoegdheden niet marginaal is. Het KVH heeft volgens de decreetgever immers als doel zo ruim mogelijk te worden toegepast. Een ander vernietigingsberoep werd verworpen door het Grondwettelijk Hof in een arrest van 30 april 2025 met nummer 71/2025 wegens gebrek aan belang in hoofde van de verzoekende partijen. De door hen aangevoerde nadelen kunnen pas optreden nadat een beleidsveld het KVH van toepassing verklaart via een instapdecreet en de verzoekende partijen kunnen dan desgewenst dat instapdecreet aanvechten.

4. In deze bijdrage bespreken we de krachtlijnen van het KVH. Na deze situering wordt eerst ingegaan op het principe van een «instapdecreet» (punt II). Vervolgens worden de belangrijkste hoofdstukken van het KVH besproken, met name toezicht en opsporing (punt III), bestuurlijke sanctionering (punt IV), herstel en beveiliging (punt V) en de uitvoering van sancties en maatregelen (punt VI). We sluiten af met een conclusie (punt VII).

II. Het KVH als instapdecreet

5. Zoals reeds vermeld is het KVH een instapdecreet (opt-in-regeling).¹² Dit wil zeggen dat een instap in het KVH een uitdrukkelijke, decretale implementatiebepaling vereist, waarin wordt bepaald dat het KVH geheel of slechts gedeeltelijk van toepassing wordt gemaakt en desgevallend bepaalde voorwaarden worden gesteld. Volgens de decreetgever is de intreding in het KVH een geleidelijk proces dat meerdere jaren in beslag zal nemen vooraleer het merendeel van de Vlaamse regelgeving onder de KVH-paraplu zal zijn gebracht.¹³ De mogelijkheid om slechts bepaalde onderdelen van het KVH van toepassing te maken laat enerzijds maatwerk toe, waarbij er rekening wordt gehouden met de specifieke opdrachten en context van elke inspectiedienst, maar zorgt er anderzijds voor dat de bestuurlijke handhaving nog niet uniform zal verlopen. Belangrijk is dus om niet alleen voort te gaan op het KVH, maar ook telkens het implementatiedecreet en -besluit erbij te betrekken om na te gaan in welke mate er wordt afgeweken van het basisregime.

Voor het bestuurlijk sanctieregister en het maatregelenregister geldt een specifieke regeling. Meer bepaald zal de Vlaamse Regering kunnen beslissen om specifieke Vlaamse regelgeving daarin in te schakelen, zonder dat die Vlaamse regelgeving zelf is ingestapt in het KVH.¹⁴

6. Terwijl het KBH slechts een heel beperkt succes had¹⁵, werden voor het KVH al een aantal instapdecreten goedgekeurd, waardoor de impact van het KVH veel groter zal zijn.

In de eerste plaats stapte het e-boek-decreet¹⁶ in het KVH in. Artikel 5 van dit decreet bevat de sanctiebepalingen (exclusieve bestuurlijke geldboete) en bepaalt dat het KVH van toepassing is op de handhaving van dat decreet. De inwerkingtreding vond plaats op 27 april 2024.

Vervolgens is ook op het beschadigen of verduisteren van elektronisch toezichtsmateriaal (elektronische enkelband) het KVH van toepassing.¹⁷ De inwerkingtreding vond plaats op 3 augustus 2025.¹⁸

Ook werd een eerste algemeen implementatiedecreet¹⁹ goedgekeurd, dat de regelgeving van 27 decreten onder de KVH-paraplu brengt, waaronder (1) het DABM en de Vlaamse regelgeving die dit decreet qua handhaving overkoepelt; (2) de VCRO; (3) het Onroerenderfgoeddecreet; (4) het Varenderfgoeddecreet; (5) het Logiesdecreet en (6) het Decreet Integraal Handelsvestigingsbeleid.²⁰ De inwerkingtreding vond plaats op 1 april 2026.²¹

Ten slotte zal ook het decreet over het professionele rijonderricht²² instappen. Artikel 43 van dit decreet bepaalt dat het KVH van toepassing is op de handhaving van dat decreet en artikel 45 bevat de exclusieve bestuurlijke geldboete. De inwerkingtreding vindt plaats op een door de Vlaamse Regering te bepalen datum en uiterlijk op 31 december 2026. Binnen hetzelfde beleidsveld wordt ook op de handhaving van het decreet houdende het terugkommoment in het kader van de rijopleiding categorie B²³ vanaf 31 december 2026 het KVH van toepassing verklaard.

7. Recent werd een tweede algemeen implementatiedecreet goedgekeurd waarbij de Vlaamse Codex Wonen van 2021, het Scheepvaartdecreet²⁴, het KLIP-decreet²⁵ en het Topstukkendecreet²⁶ vanaf 8 september 2026 instappen in het KVH.²⁷ De Vlaamse Codex Wonen van 2021 en het Scheepvaartdecreet waren eerder ingestapt in het KBH dat maximaal van toepassing was tot 8 september 2026. Zij stappen dus over naar het KVH. Daarnaast wordt ook in het nieuwe Wapenhandeldecreet²⁸ en het ontwerp van decreet over het bijzonder wegtransport²⁹ een instap in het KVH uitgewerkt.

III. Toezicht en opsporing

8. Een eerste belangrijke hoofdstuk van het KVH heeft betrekking op toezicht en opsporing. Terwijl in het KBH toezicht en opsporing waren opgenomen in afzonderlijke hoofdstukken, worden beide in het KVH opgenomen in één hoofdstuk en toevertrouwd aan de toezichthouder, die bevoegd is voor het toezicht op Vlaamse regelgeving en voor de opsporing van misdrijven en inbreuken.³⁰ Het strikte onderscheid tussen toezicht en opsporing werd te academisch, onpraktisch en overbodig geacht.³¹

Terwijl «toezicht» een handeling is die erop is gericht om de naleving van Vlaamse regelgeving te controleren, vallen onder «opsporing» de handelingen die ertoe strekken misdrijven of inbreuken, hun daders en de bewijzen ervan op te sporen. Via die handelingen worden gegevens verzameld die dienstig zijn voor de strafrechtelijke of bestuurlijke vervolging en die beslissingen in het kader van herstel of beveiliging kunnen ondersteunen.³² Toezicht en opsporing gebeuren binnen het KVH met een specifieke set van bestuurlijke toezichts- en opsporingsrechten.

Zoals vermeld staan dus dezelfde toezichthouders in voor zowel toezicht als opsporing. Zij hebben wel verschillende bevoegdheden naargelang de toezichts- of opsporingsfase. Voor de opsporing van misdrijven heeft een toezichthouder in principe³³ steeds de hoedanigheid van agent van gerechtelijke politie. Daardoor kan hij processen-verbaal opstellen. Aan bepaalde toezichthouders kan bijkomend de hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie of officier van gerechtelijke politie-hulpofficier van de procureur des Konings worden toegekend.

9. Wie als toezichthouder kan worden aangesteld, bepaalt artikel 8, § 2 KVH, evenals wie deze personen als toezichthouder aanstelt. Er wordt onder meer verwezen naar personeelsleden van de Vlaamse administraties, gemeenten, intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en provincies. Ook de personeelsleden van de lokale en federale politie kunnen worden aangewezen als toezichthouder, als de politiediensten hen daartoe aanwijzen. Politieambtenaren bezitten op basis van artikel 14 en 15 van de Wet op het Politieambt³⁴ bij het vervullen van hun opdracht van bestuurlijke en gerechtelijke politie een algemene toezichts- en opsporingsopdracht, ook wat de Vlaamse regelgeving betreft. Indien de politiedienst in kwestie dat wenst, kan hij politieambtenaren ook aanwijzen als toezichthouder in de zin van het KVH, die daardoor over de daarmee verbonden bevoegdheden beschikken (bv. beveiligingsmaatregelen opleggen).³⁵

De toezichthouder handelt binnen de perken van zijn aanstellingsbesluit en binnen de perken van zijn toezichts- en opsporingsopdracht. Hij kan zijn bevoegdheden alleen gebruiken als dat redelijkerwijs nodig is voor de vervulling van zijn taak (taakvervullingscriterium) en hij waakt erover dat de inzet van de bevoegdheden geen onevenredige schade veroorzaakt bij de overtreder of derden.

De toezichtsbevoegdheden worden omschreven in artikel 11 tot en met artikel 19 KVH.³⁶ Het gaat onder meer over het recht om inlichtingen te vorderen, het recht om personen te identificeren en het recht op voorlegging, inzage en kopiename van alle nuttige informatie in papieren of digitale vorm met betrekking tot de gecontroleerde of gesubsidieerde activiteiten. Deze kunnen ook in bewaring worden genomen indien ze voor het bewijs van een misdrijf of inbreuk van belang kunnen zijn of voor strafrechtelijk of bestuurlijk beslag in aanmerking komen. Artikel 18 KVH bevat een regeling voor het betreden van plaatsen. Bij de uitvoering van hun toezichtsbevoegdheden mogen de toezichthouders geen geweld of dwang gebruiken.³⁷ Om te vermijden dat toezichtsbevoegdheden niet kunnen worden uitgeoefend, bevat artikel 104 KVH de strafbaarstelling «verhinderen van toezicht», waarvoor een straf van niveau 1 uit het Strafwetboek 2024 geldt. De maximale geldboete bedraagt evenwel zowel voor natuurlijke personen als rechtspersonen 2.000.000 euro (in de plaats van 20.000 euro volgens het Strafwetboek 2024).

De opsporingsbevoegdheden worden omschreven in artikel 20 tot en met artikel 24 KVH.³⁸ Tijdens het opsporingsonderzoek beschikken de toezichthouders daarnaast over alle toezichtsbevoegdheden, al zal de toezichthouder zich aan bepaalde beperkingen moeten houden om het nemo tenetur-beginsel niet te schenden (zie infra, nr. 11). De specifieke opsporingsbevoegdheden hebben onder meer betrekking op het bestuurlijk verhoor en de visitatie met machtiging van de politierechter. Naar analogie met het strafrechtelijk opsporingsonderzoek is ook het bestuurlijk opsporingsonderzoek geheim.³⁹ In principe geldt er geen onderscheid tussen het strafrechtelijk en bestuurlijk opsporingsonderzoek. Het strafrechtelijk opsporingsonderzoek wordt voor toezichthouders die de hoedanigheid van agent of officier van gerechtelijke politie hebben, in principe geregeld door het Wetboek van Strafvordering. De bijkomende opsporingsbevoegdheden uit het KVH kunnen echter ook worden toegepast in het kader van strafrechtelijke opsporing en zijn daarnaast van belang voor het bestuurlijk opsporingsonderzoek: dit is het opsporingsonderzoek naar inbreuken of het (verdere) opsporingsonderzoek naar misdrijven nadat het Openbaar Ministerie (uitdrukkelijk of impliciet) heeft aangegeven niet strafrechtelijk te zullen vervolgen (zie infra, nr. 22).

10. Toezichthouders kunnen een proces-verbaal opstellen wanneer ze de hoedanigheid van agent van gerechtelijke politie hebben en wanneer dat betrekking heeft op vaststellingen of inlichtingen met betrekking tot een misdrijf. Het wordt gericht aan het Openbaar Ministerie en een afschrift wordt overgemaakt aan de bevoegde beboetingsinstantie.⁴⁰ Het proces-verbaal heeft een bijzondere bewijswaarde en geldt tot bewijs van het tegendeel voor de feitelijke vaststellingen die erin zijn opgenomen. Een afschrift ervan kan altijd worden bezorgd aan diegene(n) ten laste van wie het werd opgesteld, maar dat is geen verplichting.⁴¹

Vaststellingen met betrekking tot loutere inbreuken of normschendingen worden in een verslag van vaststelling verwerkt, dat wordt gericht aan de beboetingsinstantie. Aan een verslag van vaststelling kleeft dezelfde bijzondere bewijswaarde.

Toezichthouders zonder de bevoegdheid van agent van gerechtelijke politie leggen hun vaststellingen vast in een administratief verslag, waaraan geen bijzondere bewijswaarde kleeft. Het administratief verslag wordt overgemaakt aan een toezichthouder die het samen met zijn eigen vaststellingen opneemt in een proces-verbaal. Hetzelfde geldt wanneer een toezichthouder tijdens zijn toezichts- en opsporingsopdracht misdrijven, inbreuken of normschendingen vaststelt waarvoor hij niet bevoegd is.⁴² Het Tweede Implementatiedecreet voegt hier wel aan toe dat toezichthouders, met inbegrip van de toezichthouders zonder de hoedanigheid van agent van gerechtelijke politie, altijd een proces-verbaal opstellen als ze verhinderd worden bij de regelmatige inzet van hun toezichtrechten, vermeld in artikel 104 KVH.

11. Wanneer een toezichthouder naar aanleiding van de vaststelling van een onregelmatigheid redelijkerwijze kan vermoeden dat een misdrijf of een inbreuk is gepleegd, ontstaat het scharniermoment naar opsporing.⁴³ Er is dan sprake van een criminal charge in de zin van artikel 6 EVRM. Dit geldt zowel voor misdrijven als voor inbreuken. Vanaf het scharniermoment gelden een aantal rechten van verdediging, waaronder het recht om zichzelf niet te moeten incrimineren en niet te moeten meewerken aan zijn eigen veroordeling (nemo tenetur-beginsel). In de opsporingsfase heeft de toezichthouder bijkomende bevoegdheden ten opzichte van zijn bevoegdheden uit de toezichtsfase.⁴⁴ De problematiek van het scharniermoment is uiteraard maar aan de orde wanneer de vaststeller zowel bevoegd is voor toezicht als voor opsporing.⁴⁵

Artikel 9, § 1 KVH vermeldt de mogelijkheden voor de toezichthouder bij het ontstaan van een redelijk vermoeden van een misdrijf of inbreuk. Ofwel start hij het opsporingsonderzoek als hij daarvoor bevoegd is; ofwel zet hij het toezicht voort om maatregelen op te leggen, te doen opleggen of op te volgen of om andere beslissingen van burgerlijke of administratieve aard te nemen op grond van Vlaamse regelgeving wanneer de doeleinden van controle, beveiliging of herstel prevaleren op sanctioneren of straffen. Die maatregelen of beslissingen zijn geen straf als vermeld in artikel 6 EVRM. In de tweede optie kunnen de vaststellingen niet steeds worden gebruikt voor strafrechtelijke of bestuurlijke vervolging.⁴⁶

Op basis van artikel 20, § 2 KVH is een verdachte van een misdrijf of inbreuk niet verplicht om belastende verklaringen af te leggen (zwijgrecht). Hij blijft wel verplicht om documenten, informatiedragers en ander materiaal te verschaffen die een bestaan kennen onafhankelijk van zijn wil en waar specifiek om wordt verzocht. De toezichthouder moet een verdachte van zijn rechten op de hoogte brengen (cautieplicht). Artikel 20, § 2 KVH garandeert volgens de decreetgever dat schendingen van het nemo tenetur-beginsel worden voorkomen.⁴⁷ Het gebruik van vaststellingen uit de toezichtsfase als bewijs in het opsporingsonderzoek is dus mogelijk op voorwaarde dat de finaliteit van het toezichtsonderzoek werd gerespecteerd en geen afbreuk werd gedaan aan de rechten van verdediging.

12. Toezichthouders kunnen raadgevingen en waarschuwingen geven.⁴⁸

Raadgevingen hebben als doel dreigende normschendingen, inbreuken of misdrijven te voorkomen. Ze gaan als zodanig de verboden gedraging vooraf en hebben een zuiver preventieve werking. Raadgevingen bevatten zo concreet mogelijke adviezen over hoe de gedraging kan worden voorkomen.⁴⁹ Een raadgeving kan zo het opleggen van een beveiligingsmaatregel overbodig maken.

Waarschuwingen betreffen het verzoek tot de overtreder zich binnen een bepaalde termijn in regel te stellen, de schadelijke gevolgen van een misdrijf, inbreuk of normschending te herstellen en het bewijs daarvan te leveren. Ze moeten in overeenstemming met de algemene beleidslijnen worden gegeven. Een proces-verbaal of het verslag van vaststelling wordt alleen opgesteld als de termijn tot regularisatie of de bewijsvoering over de regularisatie wordt genegeerd. Een afschrift van de waarschuwing moet worden bezorgd aan de overheden die de Vlaamse Regering aanwijst.

13. Tot slot bevatten de artikelen 25 en 26 KVH een regeling over bijstand aan OLAF (Europees Bureau voor Fraudebestrijding). De bevoegdheden van de toezichthouders kunnen worden ingezet om bijstand te verlenen aan OLAF.⁵⁰

IV. Bestuurlijke sanctionering

A. Algemene principes

14. Hoofdstuk 3 van het KVH gaat over bestuurlijke sanctionering. Net zoals in het traditionele strafrecht gaat het bij bestuurlijke sanctionering over bestraffing en is bestuurlijke sanctionering dus gericht op leedtoevoeging (punitief doel). Ook artikel 2, 6° KVH verwijst naar leedtoevoeging als doel van een bestuurlijke sanctie. Leedtoevoeging zal evenwel niet het enige doel zijn van (bestuurlijke) handhaving. Om die reden bevat het KVH ook uitgebreide bepalingen over herstel en beveiliging (zie infra, titel V van deze bijdrage).

Tuchtstraffen vallen niet onder de bestuurlijke sanctionering uit het KVH.

15. Bestuurlijk vervolgen en sanctioneren gebeurt volgens het KVH door de beboetingsinstantie. Dit zijn «de personeelsleden of de entiteiten van de Vlaamse overheid die binnen hetzelfde beleidsdomein of voor dezelfde regelgeving door de Vlaamse Regering belast zijn met de bestuurlijke vervolging en sanctionering van bepaalde misdrijven of inbreuken».⁵¹

Een belangrijke wijziging in het KVH ten opzichte van het KBH is dat er niet langer een afzonderlijke vervolgings- en beboetingsinstantie is. De beboetingsinstantie krijgt dus de geïntegreerde opdracht van bestuurlijke vervolging en sanctionering toegewezen. Daarmee komt het KVH tegemoet aan de bestaande praktijk bij de meeste Vlaamse inspectiediensten.⁵²

Volgens de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof leidt het loutere gegeven dat vervolging en het opleggen van een bestuurlijke sanctie bij dezelfde gespecialiseerde bestuurlijke overheid worden gelegd, niet tot een onevenredige beperking van de rechten van de daarbij betrokken personen, voor zover het recht van verdediging in acht wordt genomen.⁵³ In tegenstelling tot bij strafrechtelijke vervolging en sanctionering (procureur des Konings en strafrechter) zijn bij bestuurlijke vervolging en sanctionering de functie van vervolgende instantie en de functie van sanctionerende instantie niet noodzakelijk gescheiden. Op voorwaarde dat de persoon die een bestuurlijke sanctie dreigt opgelegd te krijgen, zich afdoende kan verdedigen, is dat volgens het Grondwettelijk Hof dus geen probleem. Uit de bestuurlijke sanctieprocedure, zoals die is vormgegeven in het KVH (zie infra, nr. 24), blijkt dat de betrokken personen zich afdoende kunnen verdedigen.

Het cumulverbod tussen vaststeller en beboetingsinstantie in hetzelfde dossier blijft behouden, behalve wanneer er een beroepsmogelijkheid bestaat bij een onafhankelijke beroepsinstantie.⁵⁴ Dit beginsel wordt gemotiveerd vanuit de vereiste dat het recht van verdediging moet worden gerespecteerd en dat dit recht zich ertegen verzet dat in hetzelfde dossier dezelfde persoon vaststeller en beboeter is, tenzij dus binnen de overheid een georganiseerd beroep mogelijk is bij een beroepsorgaan dat geen bevoegdheden heeft op het vlak van toezicht of opsporing.⁵⁵

De term «beboetingsinstantie» staat voor een bevoegdheidspakket, niet voor een organisatie. Zowel personeelsleden als entiteiten binnen de Vlaamse overheid kunnen de hoedanigheid van beboetingsinstantie krijgen en het bijbehorende bevoegdheidspakket waarnemen. Er is geen Vlaamse beboetingsinstantie voor alle beleidsvelden. De beboetingsinstantie wordt telkens per ingestapt decreet omschreven in de inhoudelijke decreten (minstens via delegatie aan de Vlaamse Regering).⁵⁶ Dat komt tegemoet aan de vaststelling dat veel regelgeving die het KVH van toepassing heeft verklaard (of nog zal verklaren), zeer technisch is en dus niet alleen gespecialiseerde toezichts- en opsporingsambtenaren vereist, maar ook gespecialiseerde vervolgings- en beboetingsambtenaren. De wijze waarop de beboetingsinstantie wordt gedefinieerd («binnen hetzelfde beleidsdomein of voor dezelfde regelgeving»), maakt een eengemaakte beboetingsinstantie voor de hele Vlaamse overheid formeel onmogelijk.

16. De bestuurlijke sanctie kan worden opgelegd aan personen die het misdrijf of de inbreuk hebben uitgevoerd, er opdracht toe hebben gegeven of er hun medewerking aan hebben verleend.⁵⁷

Wie minderjarig was op het ogenblik van de feiten, kan alleen een bestuurlijke sanctie opgelegd krijgen als de materiële regelgeving dat uitdrukkelijk bepaalt.⁵⁸ Het KVH bevat geen specifieke procedure om een bestuurlijke sanctie op te leggen aan een minderjarige. De materiële regelgeving die opteert voor de mogelijkheid voor bestuurlijke sancties ten aanzien van minderjarigen, moet dan de nodige (procedurele) waarborgen uitwerken (bv. de ouders mee betrekken bij de sanctieprocedure of - zoals in de GAS-wet⁵⁹ - een kennisgeving aan de stafhouder verrichten, zodat de minderjarige kan worden bijgestaan door een advocaat).

Ook rechtspersonen kunnen bestuurlijk worden vervolgd en gesanctioneerd, namelijk voor misdrijven en inbreuken die hetzij een intrinsiek verband hebben met de verwezenlijking van hun doel of de waarneming van hun belangen, of die, naar blijkt uit de concrete omstandigheden, voor hun rekening zijn gepleegd.⁶⁰ Het opleggen van een bestuurlijke sanctie aan een rechtspersoon sluit niet uit dat een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd aan natuurlijke personen voor dezelfde feiten en omgekeerd. Daarnaast zijn rechtspersonen ook aansprakelijk voor de bestuurlijke sancties die worden opgelegd aan hun organen en aan de personen voor wie ze aansprakelijk zijn volgens artikel 6.15 BW.⁶¹

17. Een (rechts)persoon kan enkel een bestuurlijke sanctie opgelegd krijgen wanneer het misdrijf of de inbreuk lastens hem voldoende is bewezen en twijfel moet in het voordeel van de betrokkene spelen. Of het misdrijf of de inbreuk effectief voldoende is bewezen, maakt uiteraard deel uit van de beoordeling door de beboetingsinstantie. De concrete materiële elementen en het moreel element waarvan het bestaan bewezen moet worden geacht, vloeien uiteraard voort uit de omschrijving van het misdrijf of de inbreuk.

18. Bestuurlijke sanctionering kan zowel voor misdrijven als voor inbreuken. Voor misdrijven is bestuurlijke sanctionering een alternatief voor strafrechtelijke vervolging, namelijk als het parket seponeert. Het KVH zorgt voor een algemeen systeem van alternatieve bestuurlijke sanctionering van (strafrechtelijk) geseponeerde strafbare feiten. Elk misdrijf uit een inhoudelijk decreet waarop het KVH van toepassing is, kan dus ook bestuurlijk worden gesanctioneerd. Voor inbreuken gaat het over exclusieve bestuurlijke sanctionering.

Zoals geweten, is de internrechtelijke kwalificatie van een sanctie (strafrechtelijk of bestuurlijk) niet bepalend voor de kwalificatie ervan op het vlak van het EVRM en de waarborgen die daaruit voortvloeien. Uit de rechtspraak van het EHRM blijkt dat voor dit laatste een autonome invulling wordt gegeven aan het begrip «straf» in de zin van de artikelen 6 en 7 EVRM.^{62 63}

De bestuurlijke sancties uit het KVH lijken op het eerste gezicht te moeten worden gekwalificeerd als straffen in de zin van het EVRM, gelet op hun algemene draagwijdte en het repressieve doel ervan. Alternatieve bestuurlijke geldboetes komen in de plaats van de strafrechtelijke sancties en hebben dus logischerwijze hetzelfde doel. Ook exclusieve bestuurlijke geldboetes hebben hetzelfde doel. De bestuurlijke sancties uit het KVH kunnen ook aanzienlijk zijn, zodat ze ook «voldoende ernstig» zijn om als straf te worden beschouwd. Bovendien kunnen ook lagere bestuurlijke geldboetes wegens de algemene draagwijdte onder het begrip «straf» in de zin van het EVRM vallen. Bijgevolg moet bij het opleggen van deze bestuurlijke sancties rekening worden gehouden met de waarborgen die voortvloeien uit het EVRM, zoals de rechten van verdediging, het non bis in idem-beginsel en de mogelijkheid voor de betrokkene de sancties te kunnen betwisten bij een rechter met volle rechtsmacht.

19. Bestuurlijke sanctionering in het KVH omvat niet alleen de geldboete, maar ook de voordeelontneming en de uitsluiting van toekomstige steun of premies.

- Bestuurlijke geldboete: voor misdrijven bevat artikel 28 KVH de basisprincipes van de alternatieve bestuurlijke geldboete. Behalve wanneer de Vlaamse regelgeving zelf de minima en de maxima voor alternatieve bestuurlijke geldboetes vaststelt, is het minimum en het maximum van deze alternatieve bestuurlijke geldboete gelijk aan de helft van respectievelijk het minimum en het maximum van de strafrechtelijke geldboete die voor het misdrijf kan worden opgelegd. Om rekening te kunnen houden met het feit dat een bestuurlijke sanctie nooit een vrijheidsberoving kan zijn, bevat artikel 28, tweede lid KVH een afwijkende regeling om het minimum en het maximum van de alternatieve bestuurlijke geldboete vast te stellen wanneer het misdrijf ook met een gevangenisstraf kan worden bestraft. In dat geval zijn het minimum en het maximum van de alternatieve bestuurlijke geldboete die kan worden opgelegd aan natuurlijke personen, gelijk aan drie vierde van het minimum en het maximum van de strafrechtelijke geldboete, maar minstens gelijk aan de strafrechtelijke geldboete van niveau 1.⁶⁴ Zoals gesteld, kan een inhoudelijk decreet ook zelf de alternatieve bestuurlijke geldboete vaststellen.⁶⁵ Voor inbreuken bepaalt de materiële regelgeving uiteraard de vork van de exclusieve bestuurlijke geldboete.

- Bestuurlijke verbeurdverklaring (voordeelontneming)⁶⁶: deze bijkomende sanctie heeft betrekking op: (1) zaken of dieren die het voorwerp van het misdrijf of de inbreuk uitmaken, en zaken of dieren die gediend hebben of bestemd waren voor het plegen van het misdrijf of de inbreuk, op voorwaarde dat ze eigendom zijn van de te beboeten persoon of de onderneming; (2) zaken of dieren die uit het misdrijf of de inbreuk voortkomen (product van het misdrijf of de inbreuk); (3) een geldbedrag ter waarde van maximaal het brutovermogensvoordeel dat uit het misdrijf of de inbreuk is verkregen. Deze drie categorieën komen grotendeels overeen met wat strafrechtelijk kan worden verbeurdverklaard op basis van artikel 42 Sw. 1867 (artikel 53 Sw. 2024). Daarnaast kan ook een geldbedrag ten belope van maximaal de expertisekosten die van overheidswege noodzakelijk waren voor de ontdekking en het bewijs van het misdrijf of de inbreuk en die nog niet zijn voldaan, bestuurlijk worden verbeurdverklaard.

De bestuurlijke verbeurdverklaring is een facultatieve sanctie. De beboetingsinstantie heeft bijgevolg de mogelijkheid om ze niet of slechts gedeeltelijk op te leggen. Ook een verdeling van de verbeurdverklaarde bedragen tussen de schuldig bevonden overtreders is mogelijk, uiteraard zonder dat het totale bedrag van de vermogensvoordelen of de kosten daarbij mag worden overschreden. Wegens het strafkarakter van de bestuurlijke sancties mag evenmin een onredelijk zware straf worden opgelegd.⁶⁷

- Uitsluiting van toekomstige steun, subsidies of premies: als het misdrijf of de inbreuk betrekking heeft op premies, subsidies of andere vormen van steun, kan naast de bestuurlijke geldboete de volledige, gedeeltelijke of voorwaardelijke uitsluiting van steun worden opgelegd voor maximaal vijf jaar.⁶⁸ Deze sanctie kan worden gecombineerd met de bestuurlijke verbeurdverklaring. Dit is logisch, aangezien de bestuurlijke verbeurdverklaring betrekking heeft op reeds genoten steun, terwijl de uitsluiting geldt voor de toekomst.

20. De beboetingsinstantie dient de bestuurlijke sanctie te bepalen op basis van enerzijds de ernst van het misdrijf of de inbreuk en anderzijds de frequentie waarmee en de omstandigheden waarin het misdrijf of de inbreuk is gepleegd.⁶⁹ Het evenredigheidsbeginsel vereist dat de bestuurlijke sanctie wordt afgestemd op de concreet gepleegde feiten en dat er tussen beide geen wanverhouding mag bestaan. Het sanctiepakket als geheel moet voldoen aan het evenredigheidsbeginsel, dus ook rekening houdend met de bijkomende sancties. Bij de motivering van de sanctiebeslissing moet de beboetingsinstantie rekening houden met de criteria uit artikel 31 KVH.

Het KVH bevat geen regels in geval van samenloop en voor het geval de misdrijven of de inbreuken de opeenvolgende en voortgezette uitvoering zijn van eenzelfde misdadig opzet (het zogenaamde voortgezette misdrijf), terwijl het KBH dat wel deed (naar analogie met het Sw. 1867).⁷⁰ Aangezien het KVH daarover niets bepaalt, lijken er geen beperkingen te zijn. Wel speelt het evenredigheidsbeginsel en het onbeperkt samenvoegen van sancties zal niet steeds evenredig zijn.

Bij aanname van verzachtende omstandigheden kan de beboetingsinstantie een lagere bestuurlijke geldboete opleggen dan het in de betreffende Vlaamse regelgeving bepaalde minimum.⁷¹ Bij misdrijven vloeit dit zelfs voort uit de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof, dat oordeelt dat er een parallellisme moet bestaan tussen de maatregelen tot individualisering van de straf. Dit betekent concreet dat wanneer voor het misdrijf artikel 85 Sw. 1867 (artikel 36 en 38 Sw. 2024) verzachtende omstandigheden kunnen worden ingeroepen, er bij de bestuurlijke sanctionering een vergelijkbare mogelijkheid moet bestaan.⁷² Hetzelfde is mogelijk bij overschrijding van de redelijke termijn, met dien verstande dat de beboetingsinstantie in dat geval ook kan beslissen om geen bestuurlijke sanctie op te leggen en alleen een eenvoudige schuldigverklaring uit te spreken.⁷³

De bestuurlijke geldboete (dus niet de bestuurlijke verbeurdverklaring (naar analogie met het strafrecht) of de uitsluiting van steun) kan volledig of gedeeltelijk worden opgelegd met uitstel van tenuitvoerlegging gedurende een proefperiode die niet minder dan een jaar en niet meer dan drie jaar mag bedragen. Het uitstel wordt van rechtswege herroepen als gedurende de proeftijd gelijkaardige feiten worden gepleegd, met een straf of een bestuurlijke geldboete tot gevolg.⁷⁴

De beboetingsinstantie kan tot slot ook het voordeel van de opschorting van de beslissing over de bestuurlijke geldboete verlenen (dus niet over de bestuurlijke verbeurdverklaring of de uitsluiting van steun).⁷⁵

21. Artikel 35 KVH vermeldt twee gevallen waarin de mogelijkheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie vervalt: enerzijds het overlijden van een natuurlijke persoon of de stopzetting van een rechtspersoon; anderzijds de verjaring.⁷⁶

B. Het bestuurlijk opsporingsonderzoek en de sanctieprocedure

22. Een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd na een bestuurlijk opsporingsonderzoek. Dat strekt ertoe bestuurlijk sanctioneerbare feiten, hun daders en de bewijzen ervan op te sporen in functie van bestuurlijke vervolging.⁷⁷ Het wordt uitgevoerd door de beboetingsinstantie.⁷⁸ Deze ziet toe op de volledigheid van het bestuurlijk sanctiedossier en de bewijsvoering à charge en à décharge. Dit is een belangrijke waarborg voor de onpartijdigheid van het onderzoek, wat op zijn beurt een vereiste is voor een eerlijk proces, zoals gewaarborgd door artikel 6 EVRM. Om het bestuurlijk sanctiedossier te vervolledigen, heeft de beboetingsinstantie het recht om bevoegde toezichthouders te vorderen om alle noodzakelijke opsporingshandelingen uit te voeren.⁷⁹ Onregelmatig verkregen bewijs moet enkel worden geweerd naar analogie met de Antigoonleer.⁸⁰

23. De wijze waarop bestuurlijke vervolging wordt opgestart, is afhankelijk van de kwalificatie van de normschending als inbreuk of misdrijf.

Gaat het over inbreuken, dan beslist de beboetingsinstantie onmiddellijk op basis van het proces-verbaal of het verslag van vaststelling. Gaat het daarentegen over misdrijven, dan kan de beboetingsinstantie maar overgaan tot bestuurlijke vervolging na een uitdrukkelijk of impliciet sepot van het Openbaar Ministerie. Het proces-verbaal wordt eerst aan het Openbaar Ministerie overgemaakt. Als het Openbaar Ministerie een misdrijf strafrechtelijk wil afhandelen, brengt het de beboetingsinstantie daarvan op de hoogte binnen drie maanden na de ontvangst van het proces-verbaal, desgevallend verlengd tot maximaal één jaar. Het uitblijven van een kennisgeving vanwege het Openbaar Ministerie wordt gelijkgesteld met een beslissing om te seponeren.⁸¹

Het Openbaar Ministerie moet de beboetingsinstantie op de hoogte brengen van de instelling van de strafvordering of het verval ervan (bv. door de uitvoering van een minnelijke schikking in de zin van artikel 216bis Sv.). De tijdige en regelmatige instelling van de strafvordering maakt een verdere beslissing van de beboetingsinstantie onmogelijk.⁸²

De beboetingsinstantie kan op basis van artikelen 38, § 2 en 39 KVH de volgende beslissingen nemen: (1) het bestuurlijk opsporingsonderzoek voortzetten om het bestuurlijk sanctiedossier te vervolledigen; (2) bestuurlijk seponeren⁸³; (3) bestuurlijke vervolging instellen en (4) een bestuurlijke minnelijke schikking voorstellen aan de verdachte.

In de memorie van toelichting bij het KBH pleit de decreetgever voor een veralgemeende toepassing van de bestuurlijke minnelijke schikking wegens proceseconomische redenen.⁸⁴ In de bestuurlijke sanctionering is er weinig tastbaar verschil tussen een door de overtreder te betalen geldsom als bestuurlijke minnelijke schikking en een door de overtreder te betalen geldsom als bestuurlijke geldboete (aangezien er in de bestuurlijke sanctionering geen vrijheidsstraffen mogelijk zijn). Het KVH verruimt bovendien nog de mogelijkheden voor het opleggen van een bestuurlijke minnelijke schikking doordat het bedrag ervan gelijk kan zijn aan de maximale bestuurlijke geldboete. Alleen wanneer ook de bestuurlijke verbeurdverklaring (van goederen, want voor geldsommen kan dat in zekere mate mee in rekening worden genomen bij het bepalen van het bedrag van de minnelijke schikking) of de uitsluiting van steun is aangewezen of wanneer het weinig realistisch is dat de overtreder op de voorgestelde minnelijke schikking zal ingaan, kan onmiddellijk (en uitsluitend) de bestuurlijke sanctieprocedure worden opgestart. Desalniettemin blijft de bestuurlijke minnelijke schikking een loutere gunst en geen recht voor de overtreder.

24. Het KVH maakt een onderscheid tussen de gewone sanctieprocedure en de vereenvoudigde sanctieprocedure. In de gewone sanctieprocedure krijgt de verdachte vóór het opleggen van de bestuurlijke sanctie de mogelijkheid om verweer te voeren. In de vereenvoudigde sanctieprocedure krijgt hij de mogelijkheid om verweer te voeren nadat de bestuurlijke sanctie is opgelegd. Deze procedure is enkel voor lichtere inbreuken⁸⁵, in welk geval de vereenvoudigde sanctieprocedure moet worden toegepast. In de gewone sanctieprocedure is ook gezamenlijke vervolging van meerdere overtreders mogelijk.⁸⁶ Tevens is een geïntegreerde sanctie- en herstelprocedure mogelijk (zie infra, nr. 40).⁸⁷

Diegene die een bestuurlijke sanctie krijgt opgelegd, kan daartegen een schorsend jurisdictioneel beroep instellen bij Raad van State. De Raad van State oordeelt met volle rechtsmacht.⁸⁸ Op basis van artikel 102/1 KVH kan evenwel in een inhoudelijk decreet het Handhavingscollege bevoegd worden gemaakt voor jurisdictionele beroepen tegen bestuurlijke sanctiebeslissingen. Met het decreet van 12 december 2025 paste de decreetgever deze optie toe voor de bestuurlijke sancties die worden opgelegd binnen de beleidsvelden waar het Handhavingscollege nu reeds bevoegd is.⁸⁹

C. Bestuurlijk sanctieregister

25. De beslissingen die werden genomen nadat de beboetingsinstantie is overgegaan tot bestuurlijke vervolging, worden opgenomen in het bestuurlijk sanctieregister.⁹⁰ Daarmee streeft de decreetgever onder meer de volgende doelstellingen na: (1) de bevoegde overheden toelaten na te gaan of de beboetingsinstantie het bestuurlijk spoor heeft geopend; (2) de uitvoering van bestuurlijke sancties door de beboetingsinstanties verzekeren; (3) de bevoegde overheden in staat stellen om na te gaan of er al eerder sancties werden opgelegd voor dezelfde of voor andere feiten. Het gaat dus over een bestuurlijke variant van het Centraal Strafregister.⁹¹ Dat is noodzakelijk opdat de beboetingsinstantie met een volledig zicht op de (bestuurlijke) antecedenten van de betrokkene kan beslissen om al dan niet tot vervolging over te gaan en zo ja, de gepaste bestuurlijke sanctie op te leggen. Ook het Openbaar Ministerie heeft toegang tot het bestuurlijk sanctieregister, zodat het de (bestuurlijke) antecedenten ook kan laten meespelen bij zijn beslissing om al dan niet tot strafvervolging over te gaan.

De opgenomen gegevens worden na respectievelijk tien of zes jaar geschrapt uit het sanctieregister, al naargelang ze betrekking hebben op misdrijven of inbreuken.⁹²

V. Herstel en beveiliging

A. Herstel van publieke schade

1. Algemene principes

26. Handhaving is niet enkel gericht op bestraffing of sanctionering, maar ook op herstel. Een nieuw hoofdstuk in het KVH ten opzichte van het KBH betreft daarom het herstel, dat betrekking heeft op zowel de gerechtelijke als de bestuurlijke herstelhandhaving. Het plegen van een misdrijf, inbreuk of normschending creëert volgens de decreetgever een aanspraak van de samenleving op herstel van de schadelijke gevolgen.⁹³ Artikel 47 KVH formuleert daartoe als algemeen principe dat overtreders die hebben bijgedragen tot publieke schade door hun betrokkenheid bij het misdrijf, de inbreuk of de normschending, verplicht zijn tot (1) het herstel van de publieke schade; (2) het nemen van inperkende maatregelen om te voorkomen dat publieke verliezen optreden of nog toenemen en (3) het betalen van de kosten die herstelinstanties moeten maken om de vereiste herstel- en inperkende maatregelen te bepalen⁹⁴. Op die manier wordt de samenleving zo veel als mogelijk teruggeplaatst in de toestand waarin zij zich zou hebben bevonden wanneer het misdrijf, de inbreuk of de normschending niet zou zijn gepleegd.

Het KVH sluit daarmee aan bij de bestaande systematiek in tal van Vlaamse beleidsvelden, waar het herstel wordt gezien als een bijzondere vorm van teruggave, die erop is gericht de materiële gevolgen van een misdrijf ongedaan te maken.⁹⁵ Dit regime wordt nu uitgebreid naar inbreuken en normschendingen.

De centrale speler inzake herstel is de «herstelinstantie», met name de bestuurlijke instantie of de personen die voor Vlaamse regelgeving zijn aangewezen om toe te zien op herstel en beveiliging conform het KVH.⁹⁶ Het kan gaan om ambtelijke geledingen, maar evengoed om politieke organen, afhankelijk van de sector en de tradities die daar gelden.⁹⁷

27. De decreetgever gaat in de memorie van toelichting uitgebreid in op de begrippen «publieke herstelmaatregelen», «publieke schade» en «publieke verliezen».⁹⁸ Publieke herstelmaatregelen zijn de maatregelen die zijn gericht op het herstel van publieke schade, waarbij publieke schade de onregelmatigheden zijn die het misdrijf, de inbreuk of de normschending vormen of er het gevolg van zijn, en de publieke verliezen die met de onregelmatigheden gepaard gaan. Publieke verliezen zijn tot slot de reële krenking van het algemeen belang dat wordt beschermd door de Vlaamse regelgeving die is geschonden.⁹⁹ Hieruit kan worden afgeleid dat het herstel van publieke schade een dubbele component heeft: niet alleen de effectieve schade moet worden hersteld (zoals bij de krenking van private belangen), maar ook de illegale toestand moet ongedaan worden gemaakt.

28. De herstelplicht geldt op basis van artikel 47 KVH voor «overtreders die hebben bijgedragen tot publieke schade door hun betrokkenheid bij het misdrijf, de inbreuk of de normschending». De decreetgever specifieert dat daarmee wordt gekozen voor de schuldaansprakelijkheid en niet voor een systeem van objectieve aansprakelijkheid.¹⁰⁰ Het volstaat dus dat het schuldig plegen van of deelnemen aan een als misdrijf, inbreuk of normschending te kwalificeren gedraging tot publieke schade leidt om tot herstel te zijn gehouden. De schuldvorm, vereist voor de herstelplicht, volgt daarbij de schuldvorm, vereist voor het misdrijf, de inbreuk of de normschending.

Verder is op basis van artikel 47 KVH elke overtreder gehouden tot het herstel van de volledige publieke schade, ook al is niet alle schade opgetreden door de bijdrage van een overtreder. Daarmee volgt de decreetgever de equivalentieleer, die het Hof van Cassatie reeds lang toepast bij de afwikkeling van private en publieke schade.¹⁰¹ Zodra vaststaat dat de schade niet zou zijn ontstaan zonder een van de samenlopende fouten, is deze een oorzaak van de gehele schade en brengt zij de verplichting tot volledige vergoeding/herstel mee. Anders gezegd: wanneer de dader van het misdrijf tot het ontstaan van de schade heeft bijgedragen, in die zin dat zonder dit misdrijf die schade niet zou zijn ontstaan, strekt het te zijnen laste te bevelen herstel zich uit tot deze gehele schade. Hierbij moet niet worden onderzocht of bij ontstentenis van een ander feit, waarvoor bijvoorbeeld geen strafvervolgingen zijn ingesteld, diezelfde schade niet zou zijn ontstaan.

Artikel 47 KVH bevestigt ook het principe van de hoofdelijke gehoudenheid tot het herstel voor elke overtreder. Dit vloeit voort uit de kwalificatie van de herstelmaatregel als bijzondere vorm van teruggave. Overeenkomstig artikel 50, eerste lid Sw. 1867 zijn immers alle wegens eenzelfde misdrijf veroordeelde personen hoofdelijk gehouden tot teruggave.

Overtreders blijven gehouden tot herstel zolang dit noodzakelijk is, met andere woorden zolang de publieke schade niet werd hersteld. Herstel door één van de overtreders bevrijdt alle andere overtreders. Het speelt daarbij geen rol door wie of in welke context het herstel werd doorgevoerd (bv. herstel uitgevoerd door een nieuwe eigenaar die niet als overtreder kan worden gekwalificeerd).

2. Het voorwerp van de herstelmaatregelen

29. Het KVH stelt het principe van het integraal herstel voorop. Herstel gebeurt bij voorkeur feitelijk. Enkel in zoverre dat niet mogelijk is, kan herstel bij financieel equivalent. Daarbij moet steeds de doelstelling van het herstel in het achterhoofd worden gehouden: een herstelmaatregel streeft ernaar publieke schade te herstellen.

Feitelijk herstel gebeurt bij voorkeur door een volledige of gedeeltelijke terugkeer naar de referentietoestand, aangepast aan de wettelijke verplichtingen die er rechtstreeks op van toepassing zijn, of minstens een toestand die daaraan kennelijk gelijkwaardig is in het licht van de beschermde belangen. De referentietoestand is de toestand zoals die bestond voordat het misdrijf, de inbreuk of de normschending werd gepleegd.¹⁰² Het gaat over de toestand waar de actuele toestand mee moet worden vergeleken om na te gaan of het beschermde publieke belang een negatieve verandering heeft ondergaan. Het bewijs van de referentietoestand moet worden geleverd door de herstelinstantie die herstel vordert of oplegt.¹⁰³

Herstel bij financieel equivalent gebeurt door een bedrag te betalen dat gelijk is aan de monetaire waardering van de publieke schade die feitelijk onhersteld zal blijven.

30. Op basis daarvan onderscheidt artikel 48 KVH drie herstelvormen:

- feitelijk herstel door terugkeer naar de referentietoestand;

- feitelijk herstel door terugkeer naar een toestand die kennelijk gelijkwaardig is aan de referentietoestand in het licht van de beschermde belangen (feitelijk equivalent). Het is geen terugkeer naar de referentietoestand, maar naar een toestand die voor het beschermde belang dezelfde waarde vertegenwoordigt als de referentietoestand, aangepast aan de verplichtingen die er rechtstreeks op van toepassing zijn. De decreetgever verduidelijkt dat de ontstane schade in dat geval geheel of ten dele onhersteld blijft, maar via aanpassingen en verbeteringen wordt gecompenseerd¹⁰⁴;

- herstel bij financieel equivalent. Dit kan enkel in de mate waarin feitelijk herstel, noch door terugkeer naar de referentietoestand, noch door herstel bij feitelijk equivalent mogelijk is.¹⁰⁵

De Vlaamse Regering kan hiervoor nadere regels bepalen, bijvoorbeeld de herstelvormen nader omschrijven, de onderlinge verhoudingen vastleggen of tarieven opleggen die bindend zijn voor de herstelinstantie en de rechter bij het bepalen van het financieel equivalent.¹⁰⁶

31. Uit artikel 48, § 1 KVH dat het principe van integraal herstel van publieke schade beklemtoont, vloeit een rangorde voort: herstel bij financieel equivalent is enkel mogelijk wanneer feitelijk herstel (feitelijk of juridisch) niet mogelijk is. Wat de juridische onmogelijkheid betreft verwijst artikel 48, § 2, tweede lid KVH naar de kennelijke onevenredigheid met de in concreto vastgestelde publieke verliezen en naar de kennelijk onevenredige schade aan de belangen van de overtreder of derden. Daarmee wordt het evenredigheidsbeginsel verwerkt in de rangorde van herstelmaatregelen, dat op basis van artikel 1 Eerste Aanvullend Protocol bij het EVRM ook bij het bepalen van de herstelvorm van toepassing is.¹⁰⁷ De vereiste van «kennelijke onevenredigheid» om uit te wijken naar herstel bij financieel equivalent veronderstelt dat eender welke andere overheid van oordeel is dat er sprake is van onevenredigheid bij het opleggen van feitelijk herstel. Aangezien het hier gaat over probleemverhelpende bestuurlijke maatregelen, zal de evenredigheidstoets een afweging inhouden tussen de voordelen van de herstelmaatregel voor het algemeen belang (bepaald op basis van de doelstellingen van de sectorale wetgeving, bv. een goede ruimtelijke ordening, de bescherming tegen risico’s of hinder van een exploitatie voor de mens en het milieu, de bescherming van natuurwaarden of de verbetering van de woningkwaliteit) en de nadelen van de herstelmaatregel voor de overtreder. Bij de voordelen van de herstelmaatregel voor het algemeen belang moet rekening worden gehouden met de aard van dat algemeen belang, dat vaak bescherming zal genieten op basis van artikel 23 van de Grondwet (zoals het recht op een behoorlijke huisvesting en het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu). De afweging moet daarom steeds in concreto worden gemaakt en kan ook leiden tot een combinatie van herstelvormen, waarbij slechts voor bepaalde aspecten de kennelijke onevenredigheid wordt vastgesteld en daarom daarvoor herstel bij financieel equivalent noodzakelijk wordt, maar voor andere aspecten geen kennelijke onevenredigheid wordt veroorzaakt door feitelijk herstel en daarom daarvoor feitelijk herstel moet primeren.¹⁰⁸ Een onregelmatigheid die om die reden effectief wordt hersteld bij financieel equivalent, wordt voor de toekomst gedoogd door de Vlaamse regelgeving waarvan de miskenning aanleiding gaf tot het opleggen van deze maatregel, zonder dat zij als regelmatig kan worden beschouwd.¹⁰⁹

De decreetgever benadrukt dat de veralgemeende mogelijkheid tot herstel bij financieel equivalent er niet toe kan leiden dat de overtreder de gevolgen van het misdrijf, de inbreuk of de normschending kan «afkopen». Deze mogelijkheid zorgt er volgens de decreetgever voor dat de overtreder nooit meer kan ontsnappen aan zijn herstelplicht, ook niet wanneer feitelijk herstel niet meer mogelijk is. Door de rangorde in artikel 48 KVH zal herstel bij financieel equivalent bovendien enkel mogelijk zijn wanneer feitelijk herstel (terugkeer naar de referentietoestand of bij equivalent) niet mogelijk is.¹¹⁰

Ook een combinatie van herstelvormen is zoals gezegd mogelijk. Enkel «in de mate waarin» feitelijk herstel niet mogelijk is, kan tot herstel bij financieel equivalent worden overgegaan. Als feitelijk herstel gedeeltelijk mogelijk is, moet voor dat gedeelte feitelijk worden hersteld, aangevuld met herstel bij financieel equivalent voor het gedeelte waarin feitelijk herstel niet mogelijk is, om zo tot integraal herstel te komen.

32. Naast herstelmaatregelen kunnen inperkende maatregelen worden opgelegd, wanneer en voor zolang dat nodig is om het bevolen herstel veilig te stellen.¹¹¹ Het gaat om maatregelen die de te herstellen publieke schade consolideren hangende de uitvoering van het opgelegde herstel, of moeten verzekeren dat het doorgevoerde herstel een duurzaam karakter heeft, bijvoorbeeld het stutten van een door verwaarlozing instabiel geworden monument in afwachting van het definitieve herstel. Dergelijke maatregelen moeten een rechtstreekse link hebben met het bevolen of opgelegde herstel, en kunnen niet op een algemene wijze zijn gericht op het voorkomen van toekomstige misdrijven, inbreuken of normschendingen. Daarvoor dient een beveiligingsmaatregel te worden opgelegd (zie hiervoor infra, nr. 47).¹¹²

33. Een herstelmaatregel, opgelegd door de rechter of de herstelinstantie, is in principe definitief (na uitputting van de rechtsmiddelen). Na onderzoek en beoordeling werd immers geoordeeld dat herstel van de publieke schade nodig is via de opgelegde herstelmaatregel(en). Voor de bestuurlijke herstelmaatregelen bevat artikel 51 KVH evenwel de mogelijkheid dat ze worden opgeheven of gewijzigd door een bevoegde herstelinstantie van hetzelfde bestuursniveau als de herstelinstantie die de maatregel heeft opgelegd. Opheffing is mogelijk wanneer de maatregel haar actualiteit heeft verloren (bv. ingevolge gewijzigde regelgeving die de illegaliteit opheft), wanneer zij niet werkzaam blijkt (zoals de bestuurlijke dwangsom die de overtreder niet blijkt aan te zetten om tot vrijwillig herstel over te gaan) of ingeval wijziging noodzakelijk is door gewijzigde omstandigheden (bv. een te herstellen verwaarloosd monument dat ondertussen volledig is ingestort, en enkel nog kan worden heropgebouwd).¹¹³

3. Verjaring en overschrijding van de redelijke termijn

34. Artikel 50 KVH bevat een regeling over de verjaring van het recht om publieke herstelmaatregelen op te leggen of te doen opleggen en over de gevolgen van de overschrijding van de redelijke termijn.

35. Het KVH opteert wat de verjaring betreft voor een vergelijkbaar stelsel als voor de vordering tot vergoeding van private schade op grond van buitencontractuele aansprakelijkheid.¹¹⁴ Een verjaringstermijn van vijf jaar vangt aan zodra de herstelinstantie kennis kreeg van de publieke schade of de verzwaring ervan en de identiteit van de herstelplichtige overtreder, terwijl een verjaringstermijn van twintig jaar aanvangt zodra het misdrijf, de inbreuk of de normschending is gepleegd. Wel wordt de kennisname door de herstelinstantie, als aanvangspunt voor de korte termijn van vijf jaar, geobjectiveerd door een koppeling aan de kennisname van het proces-verbaal of verslag van vaststelling waarin over de publieke schade en de identiteit van de herstelplichtige overtreder wordt gerapporteerd. Er zijn tevens schorsings- en stuitingsgronden van toepassing en het recht om publieke herstelmaatregelen op te leggen verjaart in ieder geval nooit vóór het verval van de strafvordering of de mogelijkheid om een bestuurlijke sanctie op te leggen.¹¹⁵

De overschrijding van de redelijke termijn speelt vooral een rol op het vlak van het opleggen van straffen of bestuurlijke sancties en minder op het vlak van herstelmaatregelen. Het overschrijden van de redelijke termijn verhindert immers niet dat de onwettige toestand die is ontstaan na het plegen van een misdrijf, inbreuk of normschending, niet meer moet worden hersteld.¹¹⁶ Daarover bepaalt artikel 50, § 3 KVH dat de overschrijding van de redelijke termijn in de beslissing van de rechter of de bestuurlijke herstelbeslissing wordt vastgesteld (bij wijze van officiële erkenning daarvan). Waar dat nodig is, kan de herstelbeslissing een evenredige tussenkomst van de overheid waartoe de herstelinstantie behoort, in de kosten die verbonden zijn aan het bepalen en de uitvoering van de publieke herstelmaatregel, of een vermindering van het bedrag van herstel via financieel equivalent inhouden. Daarbij moet wel rekening worden gehouden met de gevolgen van het overschrijden van de redelijke termijn die de rechter of de beboetingsinstantie daar bij het vaststellen van de straf of de bestuurlijke sanctie al aan heeft gekoppeld op basis van artikel 21 V.T.Sv. of artikel 33 KVH. Als wegens het overschrijden van de redelijke termijn ten aanzien van de overtreder al de eenvoudige schuldigverklaring werd vastgesteld, vormt dat al een aanzienlijke compensatie, zodat een bijkomende compensatie ten aanzien van de herstelmaatregelen in principe niet nodig zal zijn.

4. De herstelprocedure¹¹⁷

36. Bestuurlijke herstelmaatregelen worden opgelegd in een bestuurlijke herstelbeslissing, onder de vorm van ofwel bestuursdwang, ofwel een herstelbevel.¹¹⁸

- Tot bestuursdwang wordt besloten wanneer het herstel van de publieke schade - wegens de urgentie die ermee gepaard gaat of de specifieke aard daarvan - niet kan worden overgelaten aan de herstelplichtige(n) en enkel door de overheid zelf kan worden gerealiseerd. In dat geval wordt geen termijn verleend aan de herstelplichtige(n), waarbinnen hij/zij vrijwillig tot herstel kan/kunnen overgaan. Het herstel van de publieke schade wordt onmiddellijk door de herstelinstantie uitgevoerd in de plaats en op kosten van de herstelplichtige(n).

- In alle andere gevallen wordt aan de herstelplichtige(n) wel een uitvoeringstermijn verleend en wordt een herstelbevel gegeven. De negatie van dit bevel leidt, afhankelijk van de herstelbeslissing, tot het verbeuren van een bestuurlijke dwangsom en/of de mogelijkheid tot het uitoefenen van bestuursdwang. Om het herstelbevel in de praktijk afdwingbaar te maken kan de herstelinstantie dus kiezen tussen het opleggen van een bestuurlijke dwangsom, bestuursdwang of een combinatie van beide.¹¹⁹ Wordt een dwangsom gekoppeld aan het herstelbevel, dan gaat het over hetzij een bedrag ineens, hetzij een bedrag per tijdseenheid of per overtreding. De dwangsom kan worden verbonden aan het geheel van de oplegde maatregelen of aan elke maatregel afzonderlijk, zonder dat ze betrekking kan hebben op de betaling van geldsommen. Aan het opleggen van herstel bij financieel equivalent kan dus in lijn met de eenvormige Benelux-wet betreffende de dwangsom geen dwangsom worden gekoppeld.

37. Artikel 53 KVH bevat de bestuurlijke herstelprocedure. De bestuurlijke herstelprocedure is, op één uitzondering na, procedureel volledig gelijklopend met de bestuurlijke sanctieprocedure, onder meer om geïntegreerde sanctie- en herstelbeslissingen te faciliteren (zie hierover infra, nr. 40).

De herstelprocedure start met een kennisgeving aan de herstelplichtige van de intentie van de herstelinstantie om hem een bestuurlijke herstelmaatregel op te leggen. Deze kennisgeving bevat een aantal verplichte elementen, waaronder de mogelijkheid voor de betrokkene om binnen een termijn van dertig dagen na de kennisgeving een schriftelijk verweer mee te delen of de mogelijkheid om te vragen mondeling te worden gehoord.

De herstelinstantie beslist binnen 180 dagen na de kennisgeving en de bestuurlijke herstelbeslissing bevat de motieven waarop ze is gegrond en ook de maatregelen die worden opgelegd, de te betalen kosten om de maatregelen te bepalen die worden opgelegd, de toepasselijke hersteltermijnen, desgevallend gefaseerd, de beroepsmogelijkheden en de manier waarop verschuldigde bedragen moeten worden voldaan.

Verschillend met de sanctieprocedure is dat Vlaamse regelgeving, afhankelijk van de sector en de tradities die daar gelden, op basis van artikel 98 KVH optioneel een georganiseerd bestuurlijk beroep tegen de beslissing van de herstelinstantie kan uitwerken.

38. Tegen de administratieve eindbeslissing over het bestuurlijk herstel is een jurisdictioneel beroep mogelijk bij de Raad van State. De Raad van State oordeelt met volle rechtsmacht.¹²⁰ Dit houdt in dat het een bestuurlijke herstelbeslissing kan hervormen wanneer dat op basis van zijn wettigheidstoezicht noodzakelijk blijkt. De gepaste herstelmaatregel vloeit voort uit de correcte toepassing van artikel 48 KVH en vormt geen oordeel over de opportuniteit van «een» herstel.¹²¹ De Raad van State krijgt daardoor dezelfde bevoegdheid als de gewone rechter bij de toetsing van publieke herstelmaatregelen of bij het ambtshalve opleggen daarvan. De mogelijkheid om de bestuurlijke herstelbeslissing te hervormen vermijdt ook procedurele carrousels en bevordert de afronding van de bestuurlijke herstelprocedure binnen een redelijke termijn.¹²²

Op basis van artikel 102/2 KVH kan in een inhoudelijk decreet het Handhavingscollege bevoegd worden gemaakt voor jurisdictionele beroepen tegen bestuurlijke herstelbeslissingen. Dit is vooralsnog niet gebeurd.

39. Artikel 56 KVH regelt de gerechtelijke herstelprocedure en is geënt op bestaande regelgeving zoals de VCRO en de Vlaamse Codex Wonen van 2021.¹²³

De strafrechter kan het herstel op vordering van de bevoegde herstelinstantie of ambtshalve opleggen, terwijl voor de burgerlijke rechter een normale burgerlijke vordering van de herstelinstantie via dagvaarding is vereist.¹²⁴ Voor de strafrechter wordt de herstelvordering met een gewone brief ingeleid bij het parket en is het niet vereist dat de herstelinstantie als procespartij optreedt.

Het voorwerp van het te bevelen herstel vloeit rechtstreeks voort uit artikel 48 KVH.

De herstelmaatregelen en desgevallend de inperkende maatregelen worden waar nodig gefaseerd. De rechter bepaalt de hersteltermijn of - bij fasering - de hersteltermijnen om de opgelegde herstel- en inperkende maatregelen uit te voeren, tenzij de vereiste spoed of de aard van het herstel zich daartegen verzet. Een fasering kan nuttig zijn bij omvangrijke herstelmaatregelen die globaal een voldoende uitgebreide hersteltermijn noodzaken. Door de fasering wordt vermeden dat de herstelplichtige een hele tijd stilzit en moet hij al onmiddellijk in actie schieten.¹²⁵

Het is aangewezen dat de herstelinstantie of het Openbaar Ministerie een dwangsom vordert, aangezien uit de praktijk blijkt dat dit een belangrijke stimulans vormt voor de herstelplichtige om de opgelegde maatregelen zelf uit te voeren. De dwangsom kan worden gekoppeld aan het geheel van de opgelegde maatregelen of aan elke maatregel afzonderlijk, maar kan geen betrekking hebben op herstel bij financieel equivalent of de betaling van de kosten om de maatregelen die worden opgelegd, te bepalen.

Ten slotte dient de rechter de bevoegde herstelinstantie steeds - ook zonder uitdrukkelijke vordering daartoe - te machtigen om ambtshalve in de uitvoering te voorzien van werken en andere niet-geldelijke verplichtingen in de plaats en op de kosten van de veroordeelde die in gebreke blijft. Ook het Openbaar Ministerie kan vorderen om te worden gemachtigd tot ambtshalve uitvoering.

Op basis van de gerechtelijke beslissing verschuldigde bedragen, zoals het bedrag, te betalen bij wijze van herstel bij financieel equivalent, verbeurde dwangsommen, kosten van ambtshalve uitvoering of door de veroordeelde terug te betalen kosten voor het bepalen van de vereiste maatregelen, worden ingevorderd volgens de gemeenrechtelijke regels van het Gerechtelijk Wetboek (zie ook infra, nr. 57).¹²⁶

40. Om de bestuurlijke handhaving efficiënter en sneller te laten verlopen bevat artikel 57 KVH de mogelijkheid om een geïntegreerde bestuurlijke sanctie- en herstelprocedure te doorlopen. Deze leidt tot een geïntegreerde beslissing waarin gelijktijdig wordt geoordeeld over bestuurlijke vervolging en het bestuurlijk herstel. De basis voor deze procedure is de gewone bestuurlijke sanctieprocedure.

Wanneer de beboetings- en herstelinstantie is verenigd in één persoon, kan deze ambtshalve beslissen tot de opstart van de geïntegreerde sanctie- en herstelprocedure. Is dat niet het geval, dan gaat het initiatief voor de opstart uit van de beboetingsinstantie, die de herstelinstantie per beveiligde zending uitnodigt om binnen dertig dagen kennis te nemen van het bestuurlijk sanctiedossier en een standpunt in te nemen over een geïntegreerde afhandeling.

41. Zoals de sanctieprocedure is ook de herstelprocedure principieel een individuele procedure, die apart wordt doorlopen voor elke herstelplichtige. Toch zal het vaak opportuun zijn om de personen die (vermoedelijk) herstelplichtig zijn met betrekking tot dezelfde publieke schade, samen te brengen in één herstelprocedure. Hierdoor kunnen de inzichten van alle betrokkenen aan bod komen, alvorens wordt beslist over de publieke herstelmaatregel, die vanuit zijn aard doorgaans één en ondeelbaar is. Artikel 58 KVH bevestigt deze mogelijkheid en legt de beslissing daarover bij de herstelinstantie.¹²⁷

In combinatie met de mogelijkheden uit enerzijds artikel 40, § 5 KVH (gezamenlijke vervolging overtreders) en anderzijds artikel 58 KVH (geïntegreerde sanctie- en herstelbeslissing) is het daardoor mogelijk om in één beslissing te oordelen over alle betrokkenen, zowel over de sanctie als over de publieke herstelmaatregelen. Daarmee streeft de decreetgever de analogie met strafrechtelijke vervolging na. Voor de beboetings- en herstelinstantie zou dit ook steeds de betrachting moeten zijn bij de opstart van bestuurlijke handhaving. Wanneer in één bestuurlijke procedure, naar analogie met de strafvordering, alle betrokkenen samen worden beoordeeld op het vlak van zowel de sanctie als de publieke herstelmaatregelen, kan op basis van het verweer van deze betrokkenen, een evenwichtige en gemotiveerde beslissing worden genomen. Wanneer tegen verschillende deelnemers aan een misdrijf of inbreuk afzonderlijke procedures voor sanctionering en herstel worden opgestart, loopt men immers het risico dat de bestuurlijke overheid geen volledig beeld van het misdrijf of de inbreuk of van ieders aandeel daarin krijgt.

Wegens de procedurele verschillen met de bestuurlijke herstelprocedure blijft de combinatie van een sanctiebeslissing op basis van de vereenvoudigde bestuurlijke sanctieprocedure met een herstelbeslissing echter uitgesloten. De vraag is of de administratieve vereenvoudiging die wordt beoogd met de vereenvoudigde bestuurlijke sanctieprocedure, dan niet wordt tenietgedaan door het feit dat de sanctieprocedure en de herstelprocedure afzonderlijk moeten worden doorlopen.

5. Samenloop op het vlak van herstel

42. In artikel 59 KVH komt de samenloop op het vlak van herstel aan bod. Verschillende gevallen van samenloop worden geregeld.

In paragraaf 1 wordt de samenloop tussen een private en een publieke herstelvordering behandeld. Ook particulieren kunnen schade hebben geleden die voortvloeit uit een misdrijf, inbreuk of normschending en daarvan herstel eisen. Wanneer het voorwerp van de private herstelvordering overeenkomt met het voorwerp van de publieke herstelmaatregelen die op basis van artikel 48 KVH moeten worden opgelegd, is er uiteraard geen probleem. Wanneer daarentegen een private herstelvordering niet verenigbaar is met de publieke herstelmaatregel die voortvloeit uit artikel 48 KVH, bepaalt de rechter de verenigbare maatregelen die hij redelijkerwijze passend acht. In dat geval is herstel bij feitelijk equivalent altijd verenigbaar met het herstel van publieke schade zoals vereist door artikel 48 KVH.

Paragraaf 2 bevat in zekere zin een non bis in idem-regel op het vlak van herstel. Wanneer reeds een definitieve publieke herstelmaatregel is opgelegd (bestuurlijk of gerechtelijk), sluit dit het opleggen van een nieuwe publieke herstelmaatregel met betrekking tot dezelfde publieke schade uit. Een beslissing is definitief wanneer zij niet meer vatbaar is voor een georganiseerd bestuurlijk beroep of een jurisdictioneel beroep. Deze regel verhindert niet dat een herstelmaatregel die niet langer actueel is, wordt herroepen of dat voor dezelfde publieke schade een herstelmaatregel wordt opgelegd aan een andere herstelplichtige. De nieuwe herstelmaatregel aan die andere herstelplichtige moet uiteraard wel zijn afgestemd op de eerste opgelegde herstelmaatregel.

Ten slotte bevestigt paragraaf 3 dat een opgelegde publieke herstelmaatregel nooit afbreuk doet aan de mogelijkheid van de bevoegde overheid om op basis van de sectorale regelgeving een toestemming, erkenning of vergunning te schorsen of in te trekken. Hoewel artikel 59, § 3 KVH dit niet uitdrukkelijk bepaalt, moet hetzelfde gelden voor een beslissing tot opheffing. De schorsing, intrekking of opheffing van een verleende toestemming, erkenning of vergunning wordt niet geregeld door het KVH en verloopt dus via een afzonderlijke procedure zoals bepaald in de sectorale regelgeving.

6. De herstelschikking

43. Net zoals op het vlak van de sanctionering (zie supra, nr. 23) bevat het KVH op het vlak van het herstel de mogelijkheid dat een minnelijk akkoord wordt gesloten tussen de bevoegde overheid en de overtreder-herstelplichtige. De decreetgever duidt op de risico’s die gepaard gaan met de rechterlijke controle a posteriori van bestuurlijk opgelegde herstelmaatregelen en de voordelen van een minnelijke regeling.¹²⁸ Het KVH introduceert daarom de figuur van de herstelschikking die is gericht op het vrijwillig herstel van publieke schade en kan worden gesloten onafhankelijk van het lot van de strafvordering of de mogelijkheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie. De herstelschikking kan zelfs worden gesloten met personen die niet herstelplichtig zijn, bijvoorbeeld de eigenaar van een onroerend goed die geen overtreder is en daarom niet herstelplichtig. Een herstelschikking sluiten is gebonden aan strikte voorwaarden, maar het is mogelijk om toegiften te doen op het reguliere herstelregime dat van toepassing is in de gerechtelijke en de bestuurlijke (dwang)handhaving. Als onderhandelde oplossing is het van belang dat alle partijen zich kunnen vinden in de gemaakte afspraken en deze als een voordeel zien ten aanzien van de reguliere gerechtelijke of bestuurlijke handhaving.

Het verkrijgen van een herstelschikking is nooit een recht en blijft steeds een gunst. De herstelinstantie is niet verplicht om een herstelschikking voor te stellen of een aanbod daartoe te aanvaarden.¹²⁹

44. Artikel 60 KVH bevat de voorwaarden waaronder een herstelschikking kan worden gesloten:

- Het afgesproken herstel is in principe in overeenstemming met de herstelvorm die voortvloeit uit artikel 48 KVH. Artikel 61 KVH bevat de marges waarbinnen hiervan kan worden afgeweken, bijvoorbeeld een maximale korting van 50% op het herstel bij financieel equivalent.

- De personen met wie de herstelschikking wordt gesloten, bezitten de vereiste zakelijke en andere rechten om het overeengekomen herstel te kunnen uitvoeren¹³⁰ en ze zijn hoofdelijk¹³¹ gehouden tot het overeengekomen herstel.

- De herstelschikking doet geen afbreuk aan het gezag van gewijsde van overeenkomstig het KVH tussengekomen rechterlijke beslissingen. Er geldt geen vereiste dat deze rechterlijke beslissingen al in kracht van gewijsde moeten zijn getreden.

- De herstelschikking bepaalt een herstel- en betalingstermijn, desgevallend gefaseerd.

- De herstelschikking bepaalt de dwangsom die verbeurt bij miskenning van de gemaakte afspraken.

- De herstelschikking bevat de mogelijkheid tot bestuursdwang bij miskenning van de gemaakte afspraken, tenzij dat niet mogelijk of zinvol is gelet op de te herstellen schade.

Derden die in hun rechtmatige belangen worden geschaad door een herstelschikking, kunnen daartegen jurisdictioneel beroep instellen bij de Raad van State, die oordeelt met volle rechtsmacht.¹³² Op basis van artikel 102/2 KVH kan in een inhoudelijk decreet het Handhavingscollege bevoegd worden gemaakt voor deze jurisdictionele beroepen. Dit is vooralsnog niet gebeurd.

45. De herstelschikking wordt langs de zijde van de overheid gesloten door de herstelinstantie. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen herstelinstanties op Vlaams niveau en andere herstelinstanties.

Op Vlaams niveau¹³³ heeft de herstelschikking in principe pas rechtsgevolgen nadat ze wordt bekrachtigd door het personeelslid of de instantie die de Vlaamse Regering aanwijst. Daarmee schrijft de decreetgever het «vierogenprincipe» in om fraude bij het sluiten van herstelschikkingen te vermijden.¹³⁴ De bekrachtiging door een ander personeelslid of andere instantie is niet vereist wanneer de herstelschikking wordt gesloten met een lid van de Vlaamse Regering, optredend in zijn hoedanigheid van herstelinstantie.

Daarnaast kan de herstelschikking worden opgenomen in een authentieke akte, verleden door een notaris of een Vlaamse commissaris van de afdeling Vastgoedtransacties van de Vlaamse Belastingsdienst. Dit kan enkel na de toestemming van het bevoegde personeelslid of de bevoegde instantie. Daarmee verwordt de herstelschikking tot een uitvoerbare titel zoals een uitvoerbaar vonnis. De decreetgever ziet dit als een instrument waarmee het herstel wordt geregeld in het kader van een verkoop.¹³⁵ Vaak verkopen overtreders inderdaad hun pand in de hoop aan de herstelverplichting te ontsnappen. Aangezien de herstelplicht echter in personam werkt en kleeft aan de overtreder, blijft de overtreder ook na de verkoop de herstelplichtige, met tal van uitvoeringsproblemen tot gevolg. Door de concrete omvang van de herstelverplichtingen te regelen in een herstelschikking die vervolgens wordt opgenomen in een afzonderlijke authentieke akte (naast de verkoopovereenkomst), verkrijgt de nieuwe eigenaar rechtszekerheid over hoe de herstelplicht concreet moet worden uitgevoerd.

De kosten voor de opmaak, registratie en overschrijving van de authentieke akte of bekrachtigde herstelschikking vallen ten laste van de personen met wie de herstelschikking is aangegaan. De louter bekrachtigde herstelschikking wordt uitgevoerd volgens artikel 70 KVH (zie infra, nr. 58), terwijl de herstelschikking die na de toestemming van het bevoegde personeelslid of de bevoegde instantie is opgenomen in een authentieke akte, wordt uitgevoerd volgens de gemeenrechtelijke regels die van toepassing zijn op de uitvoering van vonnissen en arresten.

Voor herstelschikkingen, gesloten met herstelinstanties van andere bestuursniveaus, kan de Vlaamse Regering een soortgelijke verplichting instellen, of andere voorwaarden bepalen.¹³⁶

46. De herstelschikking wordt opgenomen in het maatregelenregister (zie infra, nr. 56).

B. Beveiliging

47. Hoofdstuk 5 van het KVH, eveneens nieuw ten opzichte van het KBH, bevat het regelgevend kader rond beveiliging.

Een beveiligingsmaatregel¹³⁷ is een inperkende maatregel of set van maatregelen die moet voorkomen dat misdrijven, inbreuken of normschendingen worden gepleegd of voortgezet.¹³⁸ Hieruit vloeit voort dat beveiligingsmaatregelen steeds zijn gekoppeld aan een verboden gedraging of omissie in de vorm van een normschending, inbreuk of misdrijf, of minstens de concrete dreiging dat een dergelijke gedraging of omissie zich zal voordoen. Voor gedragingen of omissies die enkel normschendingen uitmaken, wordt bijkomend vereist dat zij publieke verliezen veroorzaken of kunnen veroorzaken.¹³⁹

De decreetgever wijst verder op het voorkomen dat publieke schade optreedt of verder toeneemt. Beveiligingsmaatregelen kunnen inperkende maatregelen omvatten, maar worden steeds opgelegd als autonome maatregel, los van het eigenlijke herstel en via een aparte procedure. Ze hebben per definitie een preventief karakter en kunnen niet worden ingezet als alternatief voor een herstelbeslissing.¹⁴⁰ Beveiligingsmaatregelen kunnen herstelmaatregelen wel ondersteunen, in die zin dat ze moeten verzekeren dat later herstel nog mogelijk is.

Het voorwerp van een beveiligingsmaatregel kan onder meer betrekking hebben op het uitvoeren of staken van handelingen; een toegangsverbod; een gebruiksbeperking; een gehele of gedeeltelijke sluiting van bedrijven, inrichtingen en instellingen; het meenemen, bewaren of verwijderen van zaken; het elders onderbrengen of euthanaseren van dieren; ...¹⁴¹ Desgevallend kan ondersteunend worden overgegaan tot verzegeling.¹⁴² Een voorbeeld is het onmiddellijk doen staken van een in uitvoering zijnde onvergunde ontbossing, al dan niet met verzegeling van de op het terrein aanwezige machines.

Beveiligingsmaatregelen moeten evenredig zijn met de verboden gedraging en mogen geen onevenredige schade aan private belangen tot gevolg hebben.¹⁴³ Zij moeten bovendien onmiddellijk worden opgeheven of gewijzigd wanneer ze niet langer noodzakelijk of actueel zijn of niet langer beantwoorden aan de vereisten die gelden om de beveiligingsmaatregel op te leggen.¹⁴⁴ De decreetgever beklemtoont dat het handhaven van een beveiligingsmaatregel een permanente monitoring van noodzakelijkheid, actualiteit en evenredigheid vereist.¹⁴⁵ Zo zal een beveiligingsmaatregel bijvoorbeeld moeten worden opgeheven, zodra het gevaar dat hij wou voorkomen, is geweken.

48. Beveiligingsmaatregelen kunnen worden opgelegd door de toezichthouder of de herstelinstantie. De toezichthouder kan enkel een voorlopige beveiligingsbeslissing uitvaardigen, die binnen veertien dagen na de datum waarop ze is genomen, moet worden bekrachtigd door de herstelinstantie. Het gaat over een vervaltermijn.¹⁴⁶ De bekrachtiging moet eveneens worden betekend aan alle adressanten die in de bestuurlijke beveiligingsbeslissing individueel worden geïdentificeerd.¹⁴⁷

De verplichte bekrachtiging van beveiligingsmaatregelen die worden opgelegd door een toezichthouder, is een vorm van bestuurlijk toezicht. De herstelinstantie wordt geacht over de vereiste expertise te beschikken om het correcte gebruik van beveiligingsmaatregelen te kunnen inschatten. In de mate dat een bepaalde ambtenaar zowel de hoedanigheid van toezichthouder als van herstelinstantie heeft, zal hij een beveiligingsmaatregel steeds opleggen als herstelinstantie, wat een bekrachtiging overbodig maakt.¹⁴⁸

49. Een beveiligingsmaatregel wordt opgelegd in een bestuurlijke beveiligingsbeslissing. Ofwel oefent de bevoegde overheid daarbij onmiddellijk bestuursdwang uit, ofwel wordt aan de betrokkene de mogelijkheid gegeven om de beveiligingsmaatregel zelf uit te voeren en wordt een bestuurlijk beveiligingsbevel opgelegd. Het onderscheidend criterium is - net zoals bij het opleggen van herstelmaatregelen (zie supra, nr. 36) - of er onmiddellijk moet worden gehandeld, dan wel of er nog enige tijd is. In dat laatste geval krijgt de betrokkene de kans om het gevaar zelf weg te nemen volgens de instructies van de bevoegde overheid. Aan een bestuurlijk beveiligingsbevel wordt een uitvoeringstermijn gekoppeld. De niet-uitvoering van de opgelegde beveiligingsmaatregel binnen die termijn leidt tot het verbeuren van een dwangsom of tot de toepassing van bestuursdwang. Dwangsommen kunnen alleen worden opgelegd aan een in de beveiligingsbeslissing individueel geïdentificeerde adressant.¹⁴⁹

50. De procedure om beveiligingsmaatregelen op te leggen verschilt van die van het opleggen van herstelmaatregelen. Beveiligingsmaatregelen zijn immers urgent en moeten daarom snel kunnen worden opgelegd zodra het gevaar zich voordoet.

Alvorens beveiligingsmaatregelen op te leggen kunnen toezichthouders of herstelinstanties raadgevingen of waarschuwingen geven (zie ook supra, nr. 12).¹⁵⁰

Is een effectieve beveiligingsmaatregel noodzakelijk, dan wordt deze in principe schriftelijk genomen, tenzij de situatie zodanig spoedeisend is dat de bestuurlijke beveiligingsmaatregel niet tevoren op schrift kan worden gesteld. Mondelinge beveiligingsmaatregelen kunnen daarom ook, maar moeten binnen vijf werkdagen schriftelijk worden bevestigd. Vooraleer een beveiligingsmaatregel wordt genomen, moet de adressant ervan die in de beveiligingsbeslissing individueel wordt geïdentificeerd, worden gehoord (in persoon of via videoconferentie), tenzij de vereiste spoed zich daartegen verzet.

De bestuurlijke beveiligingsbeslissing wordt vervolgens betekend via beveiligde zending aan alle adressanten die erin individueel worden geïdentificeerd. Daarnaast kan de beslissing of een samenvatting ervan eveneens ter plaatse worden geafficheerd.¹⁵¹

Tegen een (bekrachtigde) beveiligingsbeslissing kan jurisdictioneel beroep worden ingesteld bij de Raad van State, die oordeelt met volle rechtsmacht.¹⁵² Opnieuw kan op basis van artikel 102/2 KVH in een inhoudelijk decreet het Handhavingscollege bevoegd worden gemaakt. Dit is vooralsnog niet gebeurd.

51. Het niet-naleven van een bestuurlijk beveiligingsbevel leidt in de eerste plaats tot bestuursdwang, waarbij de kosten worden verhaald op de betrokkene(n), en/of het verbeuren van een dwangsom, zodat er financiële gevolgen aan zijn gekoppeld. Bijkomend kan bij de miskenning van een bestuurlijke beveiligingsbeslissing een bestuurlijke geldboete van 100 tot 10.000 euro worden opgelegd aan individueel geïdentificeerde adressanten wanneer geen dwangsom werd opgelegd of deze nog niet kan verbeuren, en aan niet-individueel geïdentificeerde adressanten (beveiligingsbeslissingen met algemene strekking).¹⁵³ De bestuurlijke geldboete fungeert dan als afschrikkingsmiddel voor die gevallen waarin bestuursdwang of dwangsom niet kan worden toegepast.

52. Ten slotte bevestigt artikel 69 KVH de mogelijkheid om een gerechtelijke beveiligingsmaatregel te vorderen bij de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg. Dit sluit aan bij de rol van de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg zoals die voortvloeit uit artikel 587 Ger.W.¹⁵⁴ De decreetgever wijst op deze mogelijkheid voor het geval de herstelinstantie een voorafgaandelijke rechterlijke toets noodzakelijk acht alvorens op te treden. Volgens de decreetgever moet worden aangetoond dat ernstige schade aan door Vlaamse regelgeving beschermde publieke belangen imminent is, wat als voldoende voorwaarde voor het opleggen van een beveiligingsmaatregel wordt beschouwd, en in de plaats komt van de urgentievereiste uit artikel 584 Ger.W.¹⁵⁵

C. Handhavingsverzoek

53. Artikel 96 KVH bevat het handhavingsverzoek: derden die rechtstreeks in hun belangen worden geschaad door een misdrijf, inbreuk of normschending, kunnen de bevoegde herstelinstantie verzoeken om publieke herstel- en beveiligingsmaatregelen te nemen of te doen opleggen. Een handhavingsverzoek is enkel ontvankelijk indien is voldaan aan een aantal ontvankelijkheidsvoorwaarden. Zo moet private schade bestaan ten gevolge van een misdrijf, inbreuk of normschending of moet deze minstens aannemelijk worden gemaakt. Ook moet aannemelijk worden gemaakt dat het opleggen van publieke herstel- of beveiligingsmaatregelen die private schade kan herstellen of inperken. Ten slotte moet in het handhavingsverzoek een overzicht worden gegeven van alle eerdere verzoeken die over de zelfde schade werden gedaan en mag het verzoek niet strijdig zijn met een rechterlijke of bestuurlijke herstel- of beveiligingsbeslissing.

Daarnaast kan een handhavingsverzoek ook worden ingediend door overheden of rechtspersonen, bedoeld in artikel 1 van de Milieustakingswet van 12 januari 1993. Zij moeten dan geen persoonlijke schade aantonen of aannemelijk maken, maar moeten voldoen aan de vereisten uit de Milieustakingswet.

54. De inwilliging van een handhavingsverzoek leidt tot de verplichte opstart van een gerechtelijke of bestuurlijke herstel- of beveiligingsprocedure tegen de vermoedelijke overtreders. Herstel van de publieke schade gebeurt op basis van de herstelvorm die wordt bepaald volgens artikel 48 KVH (zie supra, nr. 29); minstens dient de herstelinstantie beveiligingsmaatregelen op te leggen.

55. Tegen de beslissing van de herstelinstantie over een handhavingsverzoek is geen bestuurlijk beroep mogelijk. Aanvankelijk kon daartegen wel een jurisdictioneel beroep worden aangetekend bij het Handhavingscollege binnen een vervaltermijn van vijfenveertig dagen. Deze bepaling werd echter vernietigd door het Grondwettelijk Hof.¹⁵⁶ Het Reparatiedecreet van 12 december 2025 schreef geen jurisdictioneel beroep bij de Raad van State in. Dit verhindert m.i. evenwel niet dat de Raad van State op basis van zijn algemene bevoegdheid¹⁵⁷ bevoegd is om kennis te nemen tegen beslissingen van de herstelinstantie over een handhavingsverzoek.

D. Maatregelenregister

56. De gerechtelijke en de bestuurlijke publieke herstel- en beveiligingsmaatregelen worden opgenomen in het maatregelenregister.¹⁵⁸ Het laat de bevoegde overheden die actief zijn op het vlak van herstel en beveiliging, toe om hun acties op elkaar af te stemmen en de regels van samenloop op het vlak van herstel te respecteren en speelt dus een rol bij het opleggen van herstel- en beveiligingsmaatregelen. Maar daarnaast kan het maatregelenregister eveneens worden gebruikt om de uitvoering van publieke herstel- en beveiligingsmaatregelen te faciliteren en om de legaliteit te bepalen van een bepaalde toestand, bijvoorbeeld naar aanleiding van de overdracht van zakelijke rechten.¹⁵⁹ Om die reden is er een ruime toegang, met name voor de rechtbanken, het Openbaar Ministerie, de herstelinstanties, de beboetingsinstanties, de burgemeesters, de toezichthouders, de politiediensten, de instrumenterende ambtenaren en de vastgoedmakelaars, belast met de overdracht van zakelijke rechten, en de openbare overheden die moeten oordelen over toelatingen, erkenningen en toelagen of andere vormen van steun.¹⁶⁰ De toegang voor notarissen en vastgoedmakelaars wordt verzekerd via het Vastgoedinformatieplatform. Het maatregelenregister wordt samengesteld door de gegevens van de toezichthouders, de herstelinstanties en het Openbaar Ministerie samen te voegen.

VI. Uitvoering van sancties en maatregelen

57. Hoofdstuk 6 van het KVH bundelt de bepalingen inzake de uitvoering van sancties en maatregelen, ongeacht of ze gerechtelijk, bestuurlijk, dan wel minnelijk tot stand zijn gekomen. Herstelschikkingen die zijn opgenomen in een authentieke akte, vallen buiten het toepassingsgebied, aangezien daarvoor de gemeenrechtelijke bepalingen inzake de uitvoerbare kracht van authentieke aktes gelden (zie supra, nr. 45). De uitvoering van vonnissen en arresten wordt slechts gedeeltelijk geregeld door het KVH, dat aanvullende regels bevat ten aanzien van de gemeenrechtelijke bepalingen (meldingsplicht indien een maatregel wordt uitgevoerd door de betrokkene, specifieke zekerheden, bepalingen inzake ambtshalve uitvoering op kosten van de betrokkene, ...).

58. Artikel 70, § 1 KVH bevat de basisregel en bepaalt dat bestuurlijke sanctiebeslissingen, schriftelijke bestuurlijke herstel- en beveiligingsbeslissingen, bekrachtigde herstelschikkingen (niet opgenomen in een authentieke akte) en de schriftelijke neerslag van mondelinge beveiligingsbeslissingen die als uitvoerbaar zijn gewaarmerkt of bekrachtigd, gelden als uitvoerbare titel in de zin van artikel 1494 Ger.W. Bestuursdwang (reële executie) en de invordering van op basis van sanctie-, herstel- en beveiligingsbeslissingen verschuldigde bedragen, inclusief verbeurde dwangsommen, verlopen daardoor volgens de regels van het Gerechtelijk Wetboek.¹⁶¹ De gedwongen tenuitvoerlegging gebeurt na betekening bij gerechtsdeurwaardersexploot of bij beveiligde zending van de titel die als uitvoerbaar is gewaarmerkt. De termijnen om de bestuurlijke sanctie te voldoen of de herstel- of beveiligingsmaatregel uit te voeren, gaan in principe in op de dag na deze betekening, tenzij in de bestuurlijke sanctie-, herstel- of beveiligingsbeslissing iets anders werd bepaald. Termijnen die werden verleend in mondeling gegeven beveiligingsmaatregelen, gaan in principe in op het moment dat ze worden uitgesproken.

In principe is een herstelmaatregel pas uitgevoerd wanneer de herstelplichtige effectief doet wat hem in de bestuurlijke herstelbeslissing wordt bevolen. Een herstelmaatregel past evenwel steeds in een bepaalde doelstelling die voortvloeit uit de sectorale regelgeving. Een herstelmaatregel verliest zijn bestaansrecht wanneer die doelstelling ook op een andere manier wordt bereikt. Artikel 70, § 5 KVH regelt daarom de alternatieve uitvoeringswijze van een herstelmaatregel: een herstelplichtige kan een publieke herstelmaatregel uitvoeren door tijdig de legaliteit te herstellen door een terugkeer naar de referentietoestand, aangepast aan de wettelijke verplichtingen die er rechtstreeks op van toepassing zijn (ook wanneer op basis van artikel 48 KVH de herstelinstantie herstel bij feitelijk equivalent heeft opgelegd) of door de illegale toestand te regulariseren. Zo zal het feitelijk herstel van een bouwmisdrijf niet meer moeten worden uitgevoerd, wanneer de betrokkene een regularisatievergunning verkrijgt die alle aspecten van het bouwmisdrijf afdekt.

Ten slotte regelt artikel 70, § 7 KVH het lot van een onregelmatigheid die is hersteld bij financieel equivalent. Hoewel de uitvoering van herstel bij financieel equivalent niet leidt tot een herstel van de legaliteit, zal voor de toepassing van de sectorale regelgeving die tot de herstelmaatregel heeft geleid, de onregelmatigheid worden gedoogd, zonder dat die toestand als regelmatig kan worden beschouwd.¹⁶²

59. Artikel 72 KVH voert een meldingsplicht in voor wie de bevolen herstel- of beveiligingsmaatregel heeft uitgevoerd. Zolang de melding niet is gebeurd, mag de toezichthouder of de herstelinstantie er bij de tenuitvoerlegging van gerechtelijke of bestuurlijke herstel- of beveiligingsbeslissingen van uitgaan dat de bevolen werken of handelingen nog niet, minstens niet integraal, zijn uitgevoerd. De bewijslast voor de melding ligt bij de betrokkene. Het is aangewezen om de melding met een beveiligde zending te doen, zodat bij discussie het bewijs van de melding kan worden voorgelegd, maar dat is geen verplichting.

Na de melding zal de herstelinstantie een controle (laten) uitvoeren en de betrokkene op de hoogte stellen van het resultaat. Als effectief wordt vastgesteld dat de bevolen maatregelen volledig zijn uitgevoerd, wordt een attest van uitvoering opgemaakt. Dat attest geldt als bewijs van het herstel en van de datum van het herstel, behoudens bewijs van het tegendeel. De betrokkene kan dus op een alternatieve wijze aantonen dat hij de herstel- of beveiligingsmaatregel (tijdig) heeft uitgevoerd, maar de bewijslast daarvoor rust opnieuw op hem. Deze regeling heeft een omkering van de bewijslast tot gevolg met betrekking tot het tijdstip van uitvoering in het voordeel van de herstelinstantie. Daarmee wil de decreetgever vermijden dat de herstelinstantie bijna dagelijks controles moet uitvoeren, bijvoorbeeld om te bewijzen dat dwangsommen effectief verbeurd zijn.¹⁶³

60. Het is in de eerste plaats aan de betrokkene aan wie een publieke herstel- of beveiligingsmaatregel is opgelegd, om deze zelf uit te voeren. Dwangsommen kunnen helpen om de betrokkene daar effectief toe aan te sporen.

Iedereen is verplicht om publieke herstel- of beveiligingsmaatregelen te gedogen.¹⁶⁴ De gerechtelijke uitspraak of de bestuurlijke herstel- of beveiligingsbeslissing verleent de betrokkene dus een titel om de herstel- of beveiligingsmaatregelen effectief uit te voeren, zelfs ten aanzien van onroerende goederen waarvan hij geen eigenaar is. Dit principe doet evenwel geen afbreuk aan het recht om derdenverzet in te stellen of beroep aan te tekenen.

De uitvoering van uitvoerbare publieke herstel- of beveiligingsmaatregelen is vrijgesteld van die vergunningen, toelatingen of machtigingen die voortvloeien uit de sectorale regelgeving die aanleiding heeft gegeven tot de desbetreffende herstel- of beveiligingsmaatregel. Vergunningen, toelatingen of machtigingen die op basis van andere regelgeving zijn vereist, dienen wel te worden verkregen alvorens de herstel- of beveiligingsmaatregel kan worden uitgevoerd. Specifiek voor de combinatie van herstel- of beveiligingsmaatregelen binnen het beleidsveld onroerend erfgoed met de stedenbouwkundige vergunningsplicht uit de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening bepaalt artikel 11.1.1, § 1, tweede lid dat de uitvoering van publieke herstel- en beveiligingsmaatregelen onroerend erfgoed zijn vrijgesteld van een omgevingsvergunning voor stedenbouwkundige handelingen. Zo zal voor de uitvoering van een herstelmaatregel tot het herbouwen van een ingestorte muur met erfgoedwaarde die aan de betrokkene wordt opgelegd op basis van het Onroerenderfgoeddecreet, geen voorafgaande omgevingsvergunning voor het bouwen van een constructie (de muur) moeten worden verkregen.

Voor het geval de betrokkene toch niet zelf tot uitvoering overgaat, kan worden overgegaan tot ambtshalve uitvoering. Niet alleen de gerechtsdeurwaarder, maar ook de herstelinstantie en - in geval van een mondeling beveiligingsbevel door de toezichthouder - ook de toezichthouder kunnen toezien op de concrete ambtshalve uitvoering. Zodra het mondeling beveiligingsbevel wordt bekrachtigd, neemt de herstelinstantie het toezicht op de ambtshalve uitvoering ervan over.

61. Ten slotte bevat artikel 71, § 3 KVH de waarborg van de wettelijke hypotheek. In geld waardeerbare verplichtingen die hun grondslag vinden in bestuurlijke sanctiebeslissingen of publieke herstel- en beveiligingsmaatregelen (bestuurlijke geldboetes, bestuurlijke verbeurdverklaring, dwangsommen, kosten van ambtshalve uitvoering, ...), worden gewaarborgd door een wettelijke hypotheek die zich uitstrekt tot alle zakelijke rechten van de schuldenaars van die verplichtingen. Deze wettelijke hypotheek wordt ingeschreven, vernieuwd, verminderd of volledig of gedeeltelijk doorgehaald conform de Hypotheekwet van 16 december 1851.

VII. Conclusie

62. In deze bijdrage werd getracht een eerste overzicht te geven van de inhoud van het Kaderdecreet Vlaamse Handhaving van 14 juli 2023. Gelet op de omvang van dit decreet is dit overzicht onvermijdelijk onvolledig en kon niet worden ingegaan op alle details.

Zo is een belangrijk aspect dat niet werd behandeld, de digitalisering. Het KVH verplicht de Vlaamse overheidsinstanties om alle door het KVH voorgeschreven bestuursdocumenten, met inbegrip van processen-verbaal en verslagen van vaststelling, enkel in elektronische vorm op te stellen en te voorzien van een gekwalificeerde elektronische handeling. Deze bestuursdocumenten worden bewaard in een digitaal klassement.¹⁶⁵ Dit vormt de grondslag voor het «Vlaams Handhavingsplatform», dat onder meer het sanctieregister en maatregelenregister bevat. Daarnaast bevat artikel 84 KVH de grondslag voor de «Arrestendatabank», waarin alle rechtspraak over de handhaving van Vlaamse regelgeving wordt opgenomen en die via het internet vrij raadpleegbaar is (www.arrestendatabank.be).

63. Van belang te beklemtonen is dat de rechtspracticus niet enkel mag voortgaan op het KVH, maar dat hij of zij ook telkens het inhoudelijk decreet en eventuele uitvoeringsbesluiten erbij zal moeten nemen om na te gaan waar de inhoudelijke regelgeving bepaalde optionele bepalingen van het KVH licht of op bepaalde vlakken afwijkt van het algemeen stelsel van het KVH.

64. In ieder geval kan het belang van het Kaderdecreet Vlaamse Handhaving van 14 juli 2023 moeilijk worden overschat wanneer wordt gekeken naar de diverse beleidsvelden die reeds opereren onder de koepel van het KVH. Het belang van het KVH is dus groot en zal in de toekomst nog uitbreiden wanneer nog bijkomende beleidsvelden instappen.